“最好的政府是管事最少的政府”,这句名言历来被认为是古典自由主义“小政府大社会”、“守夜人国家”等主张的经典表述。至今为止，英语世界最普遍的说法是：此话出自美国开国元勋杰弗逊。但是现存的各种杰弗逊文集与书信中都找不到这句话的原文。因此现在有学者论证这句话很可能不是杰弗逊的原话。我认为，它即使不是杰弗逊的原话，也是代表了他的思想。理解得更彻底一点：最好的政府是根本不管事的政府。我们知道在美国建国初的制宪大讨论中，杰弗逊和联邦党人的最大的冲突就是要不要一个强大的联邦政府。与主张建立强大联邦政府的汉密尔顿等联邦党人不同，杰弗逊反对一个强力的政府，他对政府有高度的不信任，认为政府力量过强会侵犯公民的权利和自由，会造成很多问题。对此他的一句名言是“自由的舆论与政府相比更为重要”，宁可没有政府有自由的报纸，也不能没有自由的报纸而有政府。

1999年，有人对上面的结论提出怀疑。弗吉尼亚大学的一位教师，同时也是杰弗逊遗产协会的主席，叫科茨（Eyler Robert Coates），写了好几篇文章来力辩杰弗逊根本没有讲过这些话。在他看来，杰弗逊如果不是大政府主义者，至少也是中等的政府主义者；是非常强调政府责任的，是非常强调政府提供尽可能多的公共福利的。他的论证引用了乔治·梅森的一句名言：最好的政府是提供最大公共福利的代表。所以无论这句话是不是杰弗逊自己说的，通常被认为是代表了杰弗逊观点的。我想这也有一定道理。因为我们知道在制宪大讨论中杰弗逊一派的直接代表就是梅森，而杰弗逊本人则在欧洲作大使，没有直接参加国会辩论。科茨还考证出“最好的政府是管事最少的政府”最早是19世纪前期著名的政论家、杰弗逊的崇拜者、《美国杂志》与《民主评论》的撰稿人约翰. 欧苏利文（John O’Sullivan）于1837年讲的, 也正是这个欧苏利文最先把这句话归之于杰弗逊。针对科茨的说法，美国的古典自由主义（美国式的“保守主义”）思想界提出了反驳。著名保守主义思想库——加图研究所研究员詹姆斯. A. 多恩（James A. Dorn）写了《政府地位的上升与道德的堕落》一文，在引证了杰弗逊有关“好政府的哲学”之后他指出，杰弗逊民主的思想在19世纪正是被欧苏利文、梭罗等人所吸收和弘扬。“最好的政府管得最少”虽然由欧苏利文首言，但的确反映杰弗逊的思想：政府正当的管理职能应当被严格局限于保护公民那些基本的自然平等权利和维护社会秩序，其他公益领域应当让民间本着“志愿者原则”与“自由原则”实行自治。可见他认为杰弗逊是最小政府论者。多尔也同意这种看法。多尔认为“最好的政府是最不管事的政府”最早是奥苏里文讲的，但他同时也认为这句话即使不是杰弗逊自己说的，也的确能代表他的思想。

我在美国时和一些美国学者谈到过这个问题。我说这种讨论显然带有美国当代人的观念。实际上20世纪30年代以后，这个问题不只是在美国，在整个西方都是一个经常讨论的问题。很多美国学者对这个问题都感到十分困惑。我们知道美国建国初期的二元政治，就是所谓的两党制政府雏形中，也就是制宪讨论中，一般认为汉密尔顿代表工商业富人，是右派代表，杰弗逊代表平民，代表美国的小农和劳动者的利益，是左派代表。也正是由于这个原因，杰弗逊历来受到后世美国平民主义者的尊崇。特别需要指出的是，甚至是美国共产党也对杰弗逊十分推崇，认为杰弗逊是其思想先驱之一。

20世纪30年代在美国推行新政的罗斯福，在美国的政治谱系中算是比较有理想主义或浪漫主义色彩的政治家，因此从政后曾经也持“捧杰贬汉”的立场。他在1925年任国会议员时，发表了《评杰弗逊和汉密尔顿》一文，文章称汉密尔顿这样的人当政对大多数美国人什么好处也没有，遗憾的是“美国有太多的汉密尔顿，但没有第二个杰弗逊”。这不仅表明了他对杰弗逊的推崇，言下之意，他就是第二个杰弗逊。但是，罗斯福上台后的“新政”，即他所谓的为大众提供的服务，却恰恰是用了“大政府”的力量。罗斯福连任后，在著名的麦迪逊花园广场演说中，直接抨击了胡佛政府推行的自由放任政策，批评他看到长长的领取救济者队伍而无动于衷，称其是“人民望着政府，但政府却转过脸去”，是“要把政府搞成是给少数人服务的”。这实际上使这位自认为杰弗逊第二的总统对立于杰弗逊的理念。当然这就引起了很大的问题。新政时期著名的政治活动家李普曼，试图调和古典自由主义和福利国家主义间的对立，他说“最好的政府当然是管制最少的政府，但同样正确的是，最好的政府也是提供最大福利的政府。”

此后的多尔和考茨之争延续了两种主义的对立。多尔和考茨的论争实际上是自由放任论和福利国家论，是小政府和大政府之间的论争。当代的古典自由主义和福利国家主义者实际上是从自己的立场出发去图解杰弗逊的观点，他们两派都认为杰弗逊是自己的思想先驱，因此产生了上述的争论。这一点很有意思。

其实对美国历史上杰弗逊思想和汉密尔顿思想的论争，我作为一个中国人，可能要比当代的美国政治学同行们更容易理解。为什么呢，就是因为当代的美国人和杰弗逊那时候进行讨论的问题意识和历史背景是截然不同的。当代的美国政治学同行讨论这一问题的时候所处的历史背景，与杰弗逊和汉密尔顿进行争论的那个时代完全不同；倒是现在，作为中国人，虽然一个西方文化一个东方文化，但我们面临的历史背景与当时的美国更为相似。因此我可能更容易理解。那时候，首先，杰弗逊和汉密尔顿讨论公共治理问题时，所面对的是一个英国人的政府，是代表着英王来管制美国人的政府；其次，当时的讨论是在建设宪政过程中的讨论，而不是当代的罗尔斯等所处的一个成熟的宪政框架。他们面对的是英国政府，所以会提出两种指责，一种是这个政权权力太大，损害了殖民地人民的权利，另一种指责是这个代表英王的政府是一个不负责任，不愿意提供公共品的政府。

这个问题，我认为不只是当时杰弗逊，或者是美国人所面临的问题。这可以说是一切统治的核心问题。这其实是统治者和被统治者的论争，是统治者要做有权无责的人主和要求被统治者做有责无权的公仆问题。因此，我们看到了一种需要，就是统治者和被统治者就权力和责任达成某种契约。统治者获得某种权力，为此就要承担相应责任。这种权力和责任的配置，就是宪政。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。无条件的权力，是没有合法性的。之所以进行论争，就是因为不负责任的政权和对这种政权的责任要求的冲突，这也是宪政产生的根源。

宪政的目的，就是权力和责任相对应，没有无条件的权力。统治者要对被统治者负责，才能赋予权力。进一步就是被统治者包含什么人的问题了，这其实就是民主问题。“被统治者”包括各种各样的利益群体，他们所希望的政府服务通常很不相同。例如富人也许更希望政府能够保护财产，而穷人可能希望政府提供更多福利，等等。因此政府究竟要对社会提供什么服务、承担那些责任，要有一种机制来决定。一般地说，由于每个人都是、并且只是他自身利益的最佳评价者，社会最大利益的评价就只能以自由表达－多数决定的方式进行。或者更确切地说，自由表达－多数决定对社会最大利益的偏离最小。这就是所谓的民主。所以宪政和民主是两个不同的问题。前者追求的是权责对应，后者追求的是多数决定；前者讲的是权力运用的规则，后者讲得是权力的来源。我们知道历史上曾经有过无民主的宪政和无宪政的民主，因此今天就有了宪政和民主哪个更重要的争论。包括在当代中国也有这样的争论。

事实上，由于人对于自由的追求（对束缚的排拒）与对安全的追求（对风险的排拒）同样出于天性，但是人类生活中的一些领域到底属于群域还是属于己域，是没有固定的划法的。因此人类永远会有“左右派”。在“政府”问题上，权力极小责任极大的“最好政府”从未实现，而在权责对应基础上，什么是“次好政府”——是权责都较大的政府（例如社会民主政府），还是权责都较小的政府（例如古典自由政府）也未必能够有公认的结论。

人类社会长期的试错使这个问题的两方面都不断成熟，并熔合为民主宪政制度，或宪政民主制度。在这个制度框架的平台上我们就可以讨论大政府、小政府——政府的权责是天然统一的。我把杰弗逊的观点说的极端一点，是权力最小责任最大的政府。但是我认为这种所谓最好的政府是不会存在的。你不能既要马儿跑得快，又要马儿不吃草。在这一意义上，福利主义和自由主义的争论实质上只是在争论“什么是次优的政府”。这种争论到目前为止也没有比较成熟的结论，我们很难说哪个政府是次优的。于是就有了各国不同历史背景下的多样化选择，形成了各种类型的两党制。

在美国，一般认为肯尼迪政府时期是美国福利国家的高峰，肯尼迪也被称为罗斯福第二。他搞了很多的福利制度。但在肯尼迪之后，有人认为，则是保守主义的复苏，古典自由主义成为了社会的主流。美国的里根，还有同期英国的萨切尔夫人都是保守主义复苏的代表。新近的小布什政府也被认为是保守主义的代表。小布什的一句名言是“政府制造的问题比它能解决的问题要多”（当然这句话不只小布什说过）。前年，哈佛大学政治系的伯克出版了《民族国家（National State）》。书中认为，60年代以来，现实的美国政府虽然显得越来越保守，但是在很多福利问题上，做得并不比以前少，甚至更多；当代美国人对个人权利的要求不断增加，同时对公共福利的要求也增加，这就要求一个理想的政府，要最小的权力和最大的责任，或者只有责任没有权力。也就是说要求权力意义上的小政府和责任意义上的大政府。很遗憾世界上很难找到这样的政府，甚至能否或者是不是找到次好的政府也难以确定。所以，我们不知道什么是最好的政府，也不清楚什么是次优的政府，我们唯一知道的是什么是最坏的政府：权力最大责任最小的政府，我们要尽力避免最坏的政府，不断改变最坏的政府就成为了政府现代化的实质。无论自由主义者还是社会主义者，在他们能够进行有意义的争论之前，首先要做、也首先能做的是消除、改变这样的政府。