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我国城镇住房产权制度变迁与经济绩效研究

2013年11月27日 20:21
来源:凤凰网历史 作者:刘亚臣

本文摘自:《我国城镇住房产权制度变迁与经济绩效研究(1949-2010)辽宁大学经济史2011届博士学位论文,作者:刘亚臣

从住房建设的实效成果看,由于中央政府与地方政府各自分配和建设的住房数量是分别进行管理的。中央政府部门有自己所属的企业,其投资建设的住房由中央政府及其部门所有,形成了实际意义上的部门控制权;而地方政府的利益与其自己控制的住房数量的发展是成正相关关系的,地方要想获得更多的收益,就必须扩大自己所属的住宅数量,要想从中央政府所拥有的住房中得到额外的住房数量是不可能的。这样,当中央决定扩大住房建设规模时,地方也会迅速扩大住房投资规模,因为这种投资更趋于时间性、准无偿性、资30金专用性,这样可以迅速提高地方的住房保障程度,使自己的利益最大化。这种选择无疑是最优选择。

中央政府与地方政府所不同的是,中央政府除了自己获得的住房保障数量以外,还要考虑一个全国性的住房供给问题。由于在短期内,这种住房建设的模式是无法迅速调整的,中央政府控制的生产资料可以通过调整指令性计划,在短期内投资于建设住房,以解决瓶颈问题。如果各地基本建设投资出现迅速扩大的趋势,必然导致各地生产资料短缺的问题,部分建设项目受到影响其,建筑材料数量短缺,导致计划执行受阻,进而造成经济秩序混乱,这样迫使中央不得不压缩基本建设投资。在此假设下,中央政府通过银行系统控制基建投资总量时,最便捷也是最有效地办法就是用行政办法控制投资规模,这是最节省控制成本的措施。这一调控的思路一直由计划经济时代持续到了市场经济时代,为我国社会主义市场经济的建设打上的深深的计划经济烙印。

在面对通货膨胀的情况下,由于中央政府掌握了制定计划和实施调控措施的权力,根据博弈结果,在中央政府决定控制住房建设规模的情况下,地方政府最优选择也只能是控制住房建设规模。可见,在我国计划经济体制存在的近三十年中,住房建设领域一直存在着“一放就活,一活就乱,一乱就收,一收就死”的反复循环,其实质是中央政府住房建筑计划和市场需求脱节,出现问题后宏观控制措施矫枉过正,地方政府对住房建设理性选择的必然结果。

城镇住房产权公有制度存在的主要问题

住房管理体制效率低

传统住房分配体制在其特定的历史条件下形成,并发挥了积极的作用。传统的住房管理体制有行政性和分散性两大特点。行政性使得住房管理完全由行政手段所控制,没有经济手段参与和调节;而分散性指住房投资决策、规划、建设、管理等环节分别由政府的财政、规划、建设或企业的基建部门等负责组织实施,由于各环节之间存在不合理分工和缺乏协调,使得管理效率异常低下。

资金缺乏导致市场机制陷入恶性循环

地方政府和其所管理企事业单位是提高城镇居民住房的主体,住房的建设资金是全体城镇劳动者的剩余价值再分配,是以政府的财政拨款和企事业单位的住房福利基金的形式体现的,并且根据居民的社会贡献、工作时间等因素进行分配,这种分配机制的建立并没有考虑市场的影响,福利分配和居民的极低使用成本使这种福利分配的投入产出产生了巨大的差异,使这种制度的可持续性大打折扣。

这种统包统分的传统城镇住房制度将企事业单位直接转变为解决职工住房问题的承担者,带来了三方面的影响:一是住房补贴加重了企业的经济负担,住房的建设和维护都需要单位负担,某些企业的用于职工住房的开支占了职工年工资总和的四成;二是企事业单位在建房、分房、维修、管理等方面投入了大量精力,一定程度上影响了集中精力抓住房建设的本职工作,特别是在分房过程中为平衡各方利益寻租会造成多种矛盾;三是由于长时期的企业分房,使得职工对企业形成了心理依赖,极大地影响了劳动力资源的正常流动和有效配置。

阻碍住宅业及整个国民经济发展

在计划经济的社会大背景下,我国各级政府的行政手段和企事业的自身决策决定着住房的供给和分配,而不是个人的实际负担能力和实际需求,完全否认了市场机制对住房的作用。其实质是,传统的住房保障制度否定了住房的商品属性,不认为住房是商品,不能进入市场进行交换,排斥了市场机制对住房资源配置的调控,剥夺了市场机制在住房领域中应该发挥的资源配置的基础性作用,进而造成了住房市场恶性发展。

种种迹象表明,以国家公有住房福利分配、低租金使用甚至无偿使用为特征的城镇住房产权公有制度只会持续造成入不敷出的恶性循环,住房建设不能得到可持续发展,没有了生产资料和资金的积累,住宅建设发展必定会受到制约,住房供需矛盾日益加剧,居民居住水平无法提高。

另外,在这种体制下,城镇住房产权主体利益与产权来源的对应性缺失造成了城镇住房产权本身也缺乏商品性。一旦职工获得了住房的使用权,就只能是永久的占有和使用,无法自由在市场上流动。这一排斥了住房商品属性的现实也阻断了城镇住房产权的市场交易渠道。这种城镇住房产权的凝固性成为了传统城镇住房保障制度的一个必然结果。近30年的福利住房分配制度,使得国家和企业承受了巨大的压力和负担。因此,对城镇保障性住房制度进行改革势在必行。

城镇住房产权公有制度矛盾性分析

住房建设集约化与分配公平的矛盾性

这一时期,我国的公有住宅有两种,分别是“直管公房”和“自管公房”。其中,“直管公房”由政府的下属部门房管局直接管理;“自管公房”由国家机关、企事业单位进行建造、分配和管理。对应住房投资一般通过两种方式进行:一是依据基本建设投资计划配套拨付的,二是少量零星安排的住宅投资。显然,前者只提供给那些新建的单位,而后者往往具有较大的随意性,那些规模大、级别高、谈判能力较强的国有企事业单位才能得到这部分住房。所以,同样受雇于国有单位的职工住房条件因其受雇单位不同会存在巨大的差别。

根据历史经验可以直观地观察到这种矛盾的体现:中央的政府部门和中央所属企事业单位职工的住房水平高于地方政府即所所属企事业单位的水平,沿海经济发达地区城市住房水平高于内地经济不发到地区的住房水平,富裕单位的职工住房水平高于贫困单位的水平。所以,单位与政府的博弈结果才是获得基建项目的关键。为此,我国传统住房保障体制的最大弊端就是以低房租和高补贴形式表现出的实物福利制,以及这种福利在居民之间的分配不公。

住房分配行政化与按劳分配的矛盾性

由于计划经济体制问题以及单位统包职工住房的历史原因,造成了不同城市之间、不同地区之间和不同单位之间的住房分配不均,原有体制下各个国有企事业单位雇员的住房条件也是不均衡的。之所以这样,还是因为政府在对房屋进行福利分配的时候没有贯彻好公平的原则。

原有住房体制实行的是住房实物分配福利制度,住房是人人共享的福利,多分多得益。那么必然造成的结果是:一、住房分配以工龄、厂龄和家庭人口数量为主要依据,是严重的平均主义,与按劳分配的原则极不相符;二、住房的行政分配制度按照职工的行政级别、职务等非经济因素进行,既缺乏科学性也违反了按劳分配的原则,加之社会监督机制的缺失,造成了普遍的寻租倾向,分配不公由此产生。这种制度安排只是给少数人创造了福利,给大众带来的却是大量的分配不公,住房行政性内部分配也给具有分房权的人们提供了大量的寻租空间,滋生了住房分配中的腐败问题。

住房租金福利化与维持成本的矛盾性

对于国家来说,不但每年要支出巨额的住宅建设资金,还要付出大量的维修养护资金,以至于国家投资建设的房屋越多,国家的经济损失也就越多,致使国家财政不堪重负。统计显示,在1978年,我国城镇居民人均居住面积为3.6平方米时,国家和单位需要支付的人均年房租补贴为28.08元。陈云在1980年《经济形势与经验教训》一文中就对巨额的住房建设资金和维修资金的效率产生了担忧,特别还提到了福利租金和国家补贴必然性。

国家和企业投入到住房建设的资金在住房低租金制度下难以得到有效的回收,就连房屋的维修费用也是需要补贴的,形成了“租不养房”的局面。在房改之前,国家和企业每年投入建房的资金为200亿元,外加住房维修管理以及给职工发放的住房补贴等总计达到300亿元。而分配给职工的住房租金很低,全国平均住房月租金只有0.13元/平方米(按使用面积计算),个别城市的租金个人负担甚至出现六七分甚至更低。而按照住房成本计算的租金每平方米应该在1.5元左右,若按照商品租金计算,每平方米已超过2元。由于房租收入相较于房屋的维修费用似乎是九牛一毛,以至于全国有一半以上的住房失修,危房增多,房屋寿命缩短等状况出现。最终形成了国家和企业建房越多,支付的维修和管理费用补贴越多的沉重包袱。

实践证明,传统的福利分房形式不利于资源的优化配置,也无法通过此种方式解决住房的公平和有效率。

[责任编辑:高飏] 标签:城镇 脂肪 产权 绩效
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