核心提示:民主的程度不足，固然会使宪政难以建立，但是过度的民主，如公民权标准太低，或直接选举产生的公职太多、选举频率太过频繁，也会摧毁宪政，最后危害整个国家。

（石佳音 受访者供图）

本文系凤凰网历史频道对话中国文化大学政治系助理教授石佳音文字实录，采访整理：唐智诚

嘉宾简介：石佳音，1957年生，祖籍湖北省黄梅县，生于台湾台北市。台湾大学法律系学士，美国西雅图华盛顿大学国际研究硕士，台湾大学政治学博士。现任教于台北中国文化大学政治系。博士论文为《中国国民党的意识形态与组织特质》，研究方向包括：比较政治、国际政治、宪法、中国近现代政治史。

立宪派主张开国会是争取宪政民主的上策

凤凰历史：1912年的国会选举规定只要年满21岁、小学毕业、有五百元财产的人就可以投票选众议员。这种对选举人的资格限制的放宽，似乎非常平等、民主，有些学者认为这样反而不利于民主制度的运转，您怎么看？

石佳音：清末以前，中国没有现代的宪政和民主。当外患纷至沓来，国亡无日，中国朝野才开始讨论建立宪政和开放民主的必要。清末立宪运动把这两方面的需求浓缩为“立宪法、开国会”，并集中在“速开国会”一件事，是很正确的。因为国会的设立使宪政成为可能，国会议员的选举使民主成为必要。这是同时争取宪政和必要程度的民主的上策。可惜由于清朝统治者的庸懦短视，使立宪和开国会的速度远远跟不上革命风潮的发展，最后导致辛亥革命，推翻了大清，建立了民国。

民初流行讲民主 议会成政客恶斗战场

石佳音：辛亥革命从法理上推翻了帝制，“帝国”变成“民国”，从此“主权在民”，政权的正当性必须建立在民主之上。在宪政发展上的意义就是：在“宪政”尚未建立之前，“民主”已超前成为时代的主旋律。于是，民国初年流行讲民主，并且使“民主”的优先性压倒了“宪政”。结果，在宪政尚未成为共识、全国绝大多数人民尚不知何谓“公民意识”之时，就把选票交到他们手上。政客不尊重选民，选民也不珍惜选票，选举自然荒腔走板，选出来的国会也只是另一个政客恶斗的战场。

其实，中国历史上第一个国会还是始于清末。1910年清廷成立了资政院，议员半由钦选（即官选），半由各省咨议局选出。而1909年9月成立的21个省咨议局（新疆省暂缓办理）则是民选产生，那就是中国历史上第一次（省级）民意代表选举。根据《咨议局章程》，选举人资格主要是本省籍25岁以上男子，具有下列条件之一者：“1.曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上，着有成绩者；2.曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中等以上之学堂毕业得有文凭者；3.有举贡生员以上之出身者；4.曾任实缺职官文七品（如知县）、武五品（如提督）以上未被参革者；5.在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。”由于高额的财产限制，全国合格选民仅为总人口百分之0.42%。不仅投票率低，过程也弊端重重。这次高度限制选民资格的省级议会选举，已可看出中国社会并不适合推行民主普选。

民初的选举讼案：控告候选人不付贿款

石佳音：然而，1912年底至1913年初进行的第一届国会选举，不但选举层级提升为国会，选民资格也大幅降低。只要年满21岁并在选区居住两年以上的男子，并合乎以下条件之一者，皆有选举权：年纳直接税二元以上，或有不动产值五百元以上，或在小学以上学校毕业者。

这次国会选举，不仅选民名册仍然问题丛生，选举舞弊也更为普遍。贿选、冒名顶替、政治操控、武力冲突，无奇不有。选后的选举讼案竟有控告候选人不付贿款者。选民热心投票者多系受贿或请托而来，加上各种舞弊，有些选区投票率竟高达60~90%。

后来，第一届国会因张勋复辟而解散。段祺瑞在平定复辟后不愿恢复旧国会，于是又在1918年5～6月间举办了“第二届国会”选举。这次选举，比起上届并无改善，选出的国会多为段祺瑞的“安福俱乐部”成员，因此被称为“安福国会”。

国会选举既然如此问题重重，民国初年的代议政治自然质量低劣。当时国会的分裂、解散、重开、议决，都是政治斗争和利益交换的结果；宪法（临时约法或新约法）只是政客的口实，用或不用，随心所欲。大家熟知的曹锟贿选，是一票五千元，但当时反曹派也曾以三千元的价码诱使南下上海的国会议员不北返投票。最后，当然是开价高者买到这些“猪仔议员”。除此之外，其他发生在民初各种“国会”（不论是否民选而成）中的贪腐事例，实罄竹难书。我们今天回头看民初的代议政治，完全称得上“政以贿成”四字！

英国人不迷信民主 只用民主来巩固宪政

凤凰历史：一味放宽选举人的资格限制不仅不是在建立民主制度，反而会带来贿选、舞弊等更多问题。那英国是如何既让人人享有投票权，又避免民粹主义泛滥呢？

石佳音：我们若参考英国的宪政发展，就会明白他们走了一条与中国完全相反的路，那就是：先建立宪政，再扩大民主。英国在1688年光荣革命以后，已经确立了国会优于王权，宪政已基本成立。接着英国从1832年的大改革法开始，逐步透过立法而放宽投票资格，直到一次世界大战后才使所有成年公民都享有投票权。在这个过程里，英国人只把“民主”视为推进或巩固宪政的手段，并不迷信民主。所以，直到今天，他们对其宪政中的“国会主权”并不视为“违反民主原则”，也从不被民粹式的选举所惑。他们的国家大事，是在国会殿堂之上，取决于政党领袖之间的辩论、折冲，而不是动辄搞游行、示威、民调、公投。

反之，整个民国年间，始终都是形式“民主”超前于实质“宪政”。除了民初两次国会选举外，抗战胜利后的第一届中央民意代表（国大代表、立法委员、监察委员）的选举依照“中华民国宪法”，采取最“先进”的“普通、平等、直接、无记名”投票。结果，选举和国会乱象一直闹到败退来台。这种超前于宪政的民主是假的，最后导致宪政也落空。

英国人的“法治”与法家“依法统治”不一样

石佳音：民国时期宪政和民主的失败，就在于“宪政”和“民主”关系的倒错。首先，我们必须区分这两个概念：一、宪政：使公权力的运作有清楚明白的规范（轨道）可循。此种规范，规定了公权力机关的结构（政府的组织）、各机关的权限范围（职掌），和各机关公权力运作的程序。二、民主：由有公民权（参政权）者以多数决决定公共事务（包括：公权力的结构/程序、人事、政策）。

成文宪法，也就是“宪法”法典，是位阶最高的法律，属于整个法律体系的最上层。但是在英国的不成文宪法下，没有宪法法典，只有各种法律，于是英国人把“宪政”称为“法律主治”（rule of law），也就是以“法律”作为统治主体而进行的统治。“法律主治”常被简称为“法治”，而与我国法家的“依法统治”（rule by law）混淆。其实，在法家的“依法统治”下，充其量做到“王子犯法与庶民同罪”，但“王”本身仍在法律之上；而在英国的“法律主治”下，则是“法律之前人人平等”，即使英国国王也是法律（统治主体）之下的被统治者。这就是“宪政”的核心意义：使所有的公权力机关、公/私法人机构或团体、全体国民（不论是执政者还是一般人民）全都立于“以宪法为最高位阶的法律体系”之下，受法律体系的统治与管辖。

至于“民主”，牵涉到“谁是‘民’？”和“如何作‘主’？”这两个问题。前者关系到公民权的赋予标准：有无财产、资历、学历、族群、宗教、性别、阶级限制等，后者牵涉公民问责的机制，主要是选举制度的问题。

过度的民主会摧毁宪政危害国家

石佳音：“宪政”和“民主”之间，孰轻孰重？这是关系到一个国家政治发展成败的重大问题。宪政必然包含某种程度的民主，否则无法将高高在上的统治者及其所掌权力纳入规范。但是，“民主”的程度只要足够使“宪政”成立、顺利运作就好。民主的程度不足，固然会使宪政难以建立，但是过度的民主，如公民权标准太低，或直接选举产生的公职太多、选举频率太过频繁，也会摧毁宪政，最后危害整个国家。因此，“宪政”必重于“民主”，必须先确立宪政以后，随着国民平均水平的上升而逐渐开放公民权和选举。不能迷信“越民主越好”，或者“民主的缺陷要靠更民主来补救”。否则，国家将陷于“民主困境”而进退两难。

从清末到民国的政治史，给中国人的一大教训，就是：宪政必须重于民主，建立宪政必须先于开放民主；民主只能用来建立、巩固宪政，否则过犹不及；没有完美的民主，只要是有助于建立、巩固宪政的民主就是好民主。

袁世凯借制度争议搞政治斗争 观点自相矛盾

凤凰历史：由人民投票选出国会议员，再由国会多数党组成责任内阁，这样的制度设计看上去非常民主。但是袁世凯却批评国会专制导致行政权柔弱无力，无法应对当时内忧外患的复杂局面，所以他在各省都督的支持下解散国会。您认为袁世凯的批评究竟有没有道理？为什么议会制在英国就能使民主与效率兼得呢？

石佳音：不同的宪政制度之间其实有合理与否之别，并非无分好坏、喜欢就行。但是，从清末到民国年间，许多争辩制度好坏的“制度之争”，其实只是“以制度争”，也就是以制度作为政治斗争的手段。因此，在引经据典的外貌下，真相只是诪张为幻、翻云覆雨。政客们既然只是把“宪政制度”当作政争的手段，于是其“宪法立场”很容易出现前后矛盾。此处所言的袁世凯就是一个好例子。

辛亥革命之初，《临时政府组织大纲》是总统制，后来因为孙文必须让“临时大总统”之位于袁世凯，革命派就在袁就职前两天通过《临时约法》，改采内阁制。其实，内阁制本来就是合理的宪政制度，但是由于革命派特别为袁世凯“量身定制”此一紧身衣，斧凿痕太深，袁氏自然不喜。于是，袁氏处心积虑要推翻这部《临时约法》，便对内阁制大肆攻击。1913年11月，袁氏解散了国民党，立即召集约法会议，制订《新约法》，并于1914年5月1日公布实施。久为袁氏所诟病的《临时约法》遂被取代。此一《新约法》将制订官制官规、任免文武职官、宣战媾和缔约都规定为专属大总统之权，无须议会同意。这样难以问责的总统大权，已违反宪政原理。这是袁氏走向帝制的第一步。

但是，在洪宪帝制因千夫所指而取消后，袁氏在1916年4月21日复依据已被其称帝而终止的《新约法》下令恢复内阁制。令曰：

自来行政宜于统一，责任贵有攸归，曩以庶政待理，本大总统总揽政务，置国务卿以资襄赞。两年以来，竭力经营，成效尚未显着，揆厥原因，皆由内阁未立，责任不明，虚拥治权，难餍众望。久宜幡然变计，力图刷新。兹依约法第二十一条制定政府组织令，委任国务卿，总理国务，组织政府，各部总长，皆为国务员，同负责任。树责任内阁之先声，为改良政治之初步，尚其群策群力，共济时艰，有厚望焉。

由此可见：不论是袁氏反对内阁制的言论，或是其支持内阁制的主张，都只是信口胡诌。

民国宪政失败在制宪过程：用制度搞政治斗争

石佳音：而民国年间充斥于通电、公报、宣言、决议、宣传、报章上的许多“制度之争”，除了少数例外，也大多是“以制度争”的产物。因此，因人设制、制随人转，都是这种“以制度争”的结果。然而，一旦宪政制度问题陷于“以制度争”，大量资源、人力、甚至生命财产就会耗费在这种斗争中，难以长治久安。

要建立宪政，就必须设计合理的宪政制度。要设计出合理的宪政制度，就必须使大家在讨论宪政制度时是真心诚意地进行“制度之争”，而不是“以制度争”。民国年间的宪政所以失败，不是败于宪政制度，而是先已败于“讨论”宪政制度的过程。如果“以制度争”不改，什么制度搬到中国也不会巩固、生效。

美国政治思想家罗尔斯（John Rawls）主张：当人们在思考、讨论什么是正义时，必须符合一个“无知之幕”（veil of ignorance）的假定。清华大学的刘瑜将这个假定简述为：“只有当你不知道自己可能是谁时，才能想清楚什么是正义”。同理，也只有当人们不知道某一特定宪政制度对自己的政治利益有何影响时，才有可能进行真正的“制度之争”。因此，如果我们要检讨民国年间的宪政制度（若有的话）的好坏，或者要比较英国的内阁制、美国的总统制和法国的半总统制的优劣，我们首先必须区别“制度之争”和“以制度争”。否则，永远“讨论”不出结果。

于是，对于“为什么议会制在英国就能使民主与效率兼得”这个问题，姑且不论在宪法学上内阁制本来就比美法的制度合理，只就英国宪政史来看：内阁制本来就只是英国人发展出来的不成文宪政惯例，本身就是数百年来习于“制度之争”的结果。英国人从光荣革命以后，就鲜少“以制度争”。国家的资源、人民的心力不耗费在宪政结构问题上。所以数百年来没有革命，而宪政制度日趋成熟，民主程度也随着社会成熟度而发展。大家对宪政制度既无太大争议，于是争论便集中在公共政策上，政府自然能发挥效能。如此，英国虽无成文宪法，其宪政制度却远比许多有成文宪法的国家更合理、有效。

凤凰历史：民初虽然建立了议会制度，但是在对德宣战等问题上，为什么只能各种政治势力通过武力解决政治分歧？无法在议会斗争的框架内解决政治分歧，您认为最重要的原因是什么？

石佳音：所谓的“框架”，就是宪政制度。在“以制度争”的心态下，大家对宪政制度不会有共识，自然不可能“在议会斗争的框架内解决政治分歧”。这是自从晚清立宪运动失败、辛亥革命“成功”以后，中国就此踏入的“误区”！

但是，为什么中国人那么习于“以制度争”？原因是中国的政治传统太不重视程序正义（procedural justice）。这与传统社会的政权结构有关。古时周朝行封建，讲究“礼”制，这可能是传统中国最接近于“程序正义”的东西。到春秋时，孔子还说：“天下有道，则礼乐征伐自天子出；天下无道，则礼乐征伐自诸侯出。”从实质正义（substantial justice）的角度来讲，“礼乐”的内容可能是对的，“征伐”的对象可能也是对的，但是，“自天子出”就是合乎礼制，因此“有道”，而“自诸侯出”就不合礼制，就是“无道”。可见，孔子不但讲求“实质正义”（礼乐征伐），也讲求“程序正义”（自天子出）。但是这种程序正义观念只能在封建制度里存在，因为封建秩序里有一套“君君臣臣父父子子”的礼制，君臣父子都要遵守。秦以后，皇权至上，皇帝除了捉摸不定的“道德”之外，不再受到任何制度制约，于是“程序正义”观念便无法持续。经过两千多年君主专制，中国人已经丧失了从程序面（即制度面）思考最高权力（皇权）问题的习惯和能力。晚清的立宪运动，才刚要开始为皇权建立初步的规范，又被辛亥革命中断。于是，民国年间的统治者（以及问鼎者），继承了专制皇权的传统作风，没有一个甘愿臣服于一部宪法。于是，所有的“制度之争”都成了“以制度争”。

从这一点来论，其实从封建制度转成宪政是比较容易的，而从君主专制要变成宪政就极其困难。要避免落入“以制度争”的困局，首先就必须建立重视程序正义的习惯。但是政治人物本来就很难自动自发“克己复礼”，在民国年间的连年内忧外患之中，要使他们重视程序正义（以约束自己的权力）几乎毫无可能。

国民党主张的“五五宪草”缺乏宪法学理依据

凤凰历史：北洋政府是效仿英美制度建立起的共和政体，而南京国民政府则是以俄为师的产物，虽然都是向西方学习的结果，您认为北洋政府与南京国民政府有何不同？

石佳音：二者都习于“以制度争”，而非“制度之争”。北洋各派系只是拿着“总统制”、“内阁制”砍来砍去，国民党的斗争武器则多了一个始终说不清楚的“五权制”。但是被称为“五权制”模板的“五五宪草”实在与宪政原理差距太大，此可见张君劢之《中华民国民主宪法十讲》。

在抗战胜利后政协制宪时，还是不得不仰仗立宪派传人张君劢将“五院”的旧瓶装进“内阁制”的新酒。因此，在立宪事业上，北洋和国府都无建立宪政的诚意，只是国民党主张的“五五宪草”比“总统制”、“内阁制”更缺乏宪法学理依据。

不过，国民党（主要是孙文）在第一次国共合作时期从俄国共产党那里学到了“意识型态领导”和群众运动的重要性，这使它在北伐时期足以击败北洋军队。但是，在蒋介石清党以后，国民党内的左派迅速式微，使后来的国民党再也无法在社会运动（对工农群众）战场上与中共对垒。而蒋介石本人的素质也使得国民党从此在意识型态建构上几乎交了白卷，减损了其对知识分子的吸引力。于是，基本上依靠军队和特务的国民党终究保不住大陆的政权。