30年前，中国从农村土地制度的问题上迈出了改革的第一步；30年后，现有土地制度却成为社会矛盾的集中爆发点。伴随着对土地改革前景的热议，台湾的和平土改也得到网友更多关注：蒋介石为何能痛下决心在台湾实施土改？“耕者有其田”听上去很美，对经济发展的贡献有多大呢？国民党在改革中如何保证土地公平分配？

凤凰历史带着这些问题专访了美国南加大经济学博士、现任淡江大学经济系副教授林金源。林金源老师的观点如下：首先，国民党土改源于失去江山的痛苦经验，运台黄金并非土改成功的关键；其次，土改前地主跟佃农之间的矛盾也并非特别尖锐，“耕者有其田”对经济发展的贡献在于增加农民收入，引导地主从事工商业；最后，蒋经国严守政经分离的政策，不允许财团介入政治，所以不必担心资本家圈地。因此两蒋统治时期的台湾不仅经济发展快，而且分配很平均。而在李登辉推行“民主化”以后，台湾的贫富差距增大，人们的被剥夺感也越来越深，近来甚至成为压垮两岸服贸协议的一根稻草。（文/唐智诚）

本文系凤凰网历史频道对话淡江大学经济系副教授林金源文字实录，采访：唐智诚，整理：赵丽娜

 台湾土改与蒋介石运走黄金无直接关系

凤凰历史：有人认为台湾和平土改之所以能够成功，主要依赖蒋介石运至台湾的黄金，事实是这样的吗？

林金源：蒋介石把黄金运到台湾是事实，可是运黄金和土改没有直接的关系，因为土改所用的方式，并没有发放黄金。土改从1949年开始，到1952年基本完成，经历了三个阶段。

第一个阶段是三七五减租，规定地主跟佃农收的地租不可超过千分之三百七十五。这个比率压得越低，对佃农就越有利，可是地主就会越反感，当时妥协的界限就是千分之三百七十五。此外也规定租佃期间不可短于六年，地主不可预收地租及押租。（可见这是以前常有的现象，对佃农很不利。）

第二个阶段是公地放领。日据时代，很多日本企业家掌控许多土地，台湾光复后，日本人走掉了，这些土地是从日本那里接收的。公地放领就是把政府从日本人那里接收过来的土地，以及国民政府掌控的公有地，卖给佃农、半自耕农和土地不足的自耕农。符合条件者就可登记、购买，政府允许你分10年偿还。

第三个阶段是耕者有其田。如果你是地主却不种地，政府允许你保留一部分土地作为资产，其他的都要卖给政府。政府给予地主的是土地公债和公营企业的股票。那个年代股票不值钱，很多人也没看过股票，所以这些地主们很反感，觉得政府把他们的土地硬拿走了，补偿远低于土地真实的价值。

这三个步骤都跟黄金没有关系。三七五减租让地主少收一点租，让农民不要交那么多租，这跟黄金没关系；公地放领把政府手上的土地卖给农民，也不需要黄金，还要跟农民收钱进来呢；耕者有其田给地主的补贴是公债和股票，也用不到黄金。

凤凰历史：政府发行公债需不需要依靠黄金吗？

林金源：公债是财政部发给你一张借据，承诺10年之后或者20年之后还你本金和利息。政府还钱的依据是日后的税收或公营事业盈余，跟黄金没关系。你关心的问题应该是：政府发行公债，民众愿意买吗？这在当时确实是一个问题。那时的政府，军事上或经济上都风雨飘摇，谁知道哪天共产党打来，国民党就垮掉了。果真如此，债券、股票也就不值钱了，因此当时被迫卖地的地主很生气、很怨恨。

凤凰历史：地主有没有组织起来反抗土改？

林金源：没有这个条件，因为国民党的控制很强势，地主们不可能反抗。所以有些人就变成“台独”，有些人则跑到国外去了。一个很有名的例子就是“台独”领袖彭明敏，他说土改之前，他们家的土地很大，坐在火车上沿路开几分钟，看到的土地都是他们家的。土地被拿走，他们自然心生怨恨，所以开始对国民党不满。

运台黄金作用在于稳定台湾物价

林金源：“土改”的三个步骤都不需要黄金的支付，可是黄金对台湾的经济复苏确实很重要。黄金的作用不在于土改，而是币制改革。币制改革的时间，与土改的时间差不多，在1949年到1952年之间。为什么要币制改革呢，因为那个时候台币贬值，通货膨胀得很厉害。

内战带来了生产破坏，民众又有通货膨胀的预期心理，你觉得它会涨，它就真会涨起来。据说当时严重的程度，有如餐厅的招牌上写着一碗面5000元，你叫了一碗面，面还没上桌，那个价码就被撕下来，变成了6000元、7000元。物价飞涨，钞票就贬值、没人要，越没人要，大家就越想把钞票换成实物，那就加速了货币的流通速度，这样通货膨胀就更厉害，如此形成恶性循环。从1945年7月到1949年6月的4年间，台北市的物价平均每年上涨约10倍。这种状况之下，正常经济就没法发展起来，所以一定要币制改革。

黄金就是币制改革的基础，是用来稳定民心的。币制改革就是把旧台币废掉，当时以四万块的旧台币换一块钱的新台币。而发行新台币，背后就靠黄金和外汇作支撑。黄金与外汇就是准备金，政府告诉人民新台币没有滥发，有多少库存准备金才发多少新台币；如果没有准备金而乱发纸币，大家对币制就没有信心。因为黄金在最危急的时候仍有支付的职能，它可以买任何东西。所以发行货币时一定要有准备金。当然政府运作正常的时候，有没有黄金不是很重要。但是在那个风雨飘摇的时代里，大家对国民党这么没信心，有黄金则有很大的帮助。

币制改革不能只靠黄金，还要靠物资的供应，如果供不应求的话，物价还是会涨。所以怎样增加物资供给，也是很重要的。这个部分跟美国的援助有关，美国从1950年到1965年提供长达15年的美援，有助于物质的供给和物价的平稳。黄金和美援对台湾都很重要，如果没有这批黄金，台湾的币制改革就有困难。

如果当年做不到币值的稳定，根本没有后面台湾的经济起飞。所以我在课堂上常跟学生讲，台湾有今天这样的经济成就，大陆的同胞也有贡献，因为这些黄金是从大陆运来的。大陆的黄金帮助台湾稳定物价，后来才有台湾的经济发展。所以大家要饮水思源，不能轻视大陆，更不能敌视大陆。

共产党在大陆建政，刺激了国民党在台湾的土改

凤凰历史：“农民获地，地主得利”的和平土改为何能够在台湾成功实施，在大陆却没有成功？蒋介石在大陆统治时缺乏哪些和平土改的条件？

林金源：简单地说，在大陆的时期，地主阶级跟国民党是比较密切地结合在一起的，国民党的内部成员与支持者就有很多大财团，他们支持国民党，国民党自然比较照顾地主和富人阶级，这和共产党的社会基础是广大穷人很不一样。所以国民党在大陆时期如果进行土改的话，就等于砸自己的脚，他们很难做。

丢掉大陆江山的经验很痛苦，等到国民党去了台湾以后，他们就觉悟到土地改革的重要性和必要性了。当时的大陆，佃农可以分到土地，在台湾佃农却继续被地主欺压，如果不土改，共产党就会渗透进来。另外，台湾的地主跟国民党没有瓜葛，所以这个土地改革对国民党的政权没有重大伤害，反而可以获取中下阶层的支持，这跟大陆时期的情况不太一样。所以共产党在大陆建政，刺激了国民党在台湾的土改。

凤凰历史：如果地主坚持不愿意卖地怎么办呢？

林金源：没办法啊，政府公权力执行你一定要做啊。土地改革一定有强制性的，只是有流血和不流血的区别。中共土改曾以较激进的方法进行，国民党比较温和一点，是循序渐进地做。

另外，在台湾，很多事情能做不能做都跟美国有关系，美国人支持你就能做。美国支持南韩、日本的土改，也支持的台湾的土改。因为美国知道，如果不搞土改，这些地方都会赤化，被共产党渗透进去。所以美国支持台湾土改，也默许蒋介石日后的白色恐怖。蒋介石在台湾到处抓共产党、抓匪谍，甚至造成很多冤案、假案、错案，就是因为有美国的默许。

“耕者有其田”有其贡献 但土地零碎化影响日后农业竞争力

凤凰历史：地主耕地的征收、放领都是由政府在地主和佃农之间居中办理，政府如何保证土改以后土地得到公正的分配？

林金源：对照于原始状态，土改之后的土地分配一定比较符合公义，因为地主被迫释出土地，只有缺地的自耕农、半自耕农可以买土地。至于谁可以买哪一块地，是有一些规定和原则的。譬如公地放领，就是优先让原本承租这块公地的自耕农购买。地主释出的土地，应该也是优先让原本在这块地上耕种的佃农购买。至于佃农和自耕农购地当然有其限制，不可能毫无限制，何况你也不见得买得起很多土地，你本来就是个佃农，怎么可能有钱去买那么多地呢？

与此相关的问题，就是后来造成土地的零碎化，不利于大规模机械化生产，影响日后台湾的农业竞争力。与美国的大规模农业相比，更是相形见绌。比如老农户拥有一块地，他死后土地就留给儿子，如果有三个儿子，还得分成三份，越分越细，不合乎经营的规模。

凤凰历史：后来台湾的大企业收购土地，农民变成雇员，这样会增加农业的竞争力吗？

林金源：根据现行法令，农地只能农用，并未出现你说的大企业收购农地的情形。（但是在城市及其附近，财团先购地再等待变更地目，坐收土地增值则是有的。）回头讲农地，现在有很多人以低价购了农地，目地并非务农，而是钻法律漏洞，在农地上偷盖住宅。同时，现在台湾的许多农户已经没有办法单纯依靠农业生存了，农业以外的工作与收入，成为农家的重要所得来源。在全球化的冲击下，农民非常弱势，即使拥有土地，也常没有充分利用土地生产，而是领取政府的休耕补助。

1949-1952的土改过程当中，不必担心资本家囊刮、占领土地。因为那个时候台湾还是以农业、简单制造业为主体，还没有重要工商业，所以也不会有大资本家、大企业家来垄断土地。何况他们也不符合购地条件，早期的土地买卖，一定要自耕农、半自耕农的身份才可以买到土地，财团不可能操作。

蒋经国有较重的社会主义思想 不允许财团介入政治

凤凰历史：如果有大财团贿赂政府，然后定一些对自己有利的条件呢？

林金源：土改当时只有公营企业，没有民间大财团，即便有也不可能影响政府政策。大财团影响政府政策是蒋经国去世以后的事。蒋经国去世之前，绝对不允许财团影响政策。

凤凰历史：为什么？他不想得到财团的支持吗？

林金源：他利用财团推展台湾的建设，却不被财团控制。因为在专制的年代，他的地位稳固，很强势，不会在意财团支不支持的问题。而且他在苏联待过，有很强的社会主义思想，不允许财团介入政治。他确实分了一些政治权力给台籍菁英，但是严守政经分离原则。商人不能影响政治，政治人物必须与商人保持距离。土地改革远在蒋经国掌权之前，当时没有财团，也没有财团操控政治的事儿。

大陆来台的族群里国军老兵绝对是弱势的

凤凰历史：有人说土改后的土地多数分给了国民党老兵，是这样吗？

林金源：没有，完全没有，因为土改当时老兵不符合佃农、自耕农的身份，而且那时候老兵也不会想久住台湾，以为过几年就会反攻大陆，谁会想买一块地来种呢？他们拿到的是国民党发的战士授田证，盼着反攻大陆后回家乡领一块地，可是后来反攻无望，证书也变成废纸了。当然有一些老兵买了点地栽种作物，但大多数土地都早属于台湾人所有了。所以基本上大陆来台的族群里面，老兵绝对是弱势者。

一些大陆来台的财团、企业家，因为经营有成，日后拥有不错的经济地位。从大陆来台的高级官僚则享有政治权力。至于老兵则是一无所有的可怜族群，他们很多人是被裹胁到台湾的，完全无法主宰自己的命运。

中国人很宽厚 地主跟佃农的矛盾并非普遍尖锐

凤凰历史：土地制度的变化是否能提高农业生产力？比如台湾土改是否提高了农业生产水平？

林金源：西方经济学的标准答案会说，如果佃农拥有自己的土地，会增加工作诱因，可是我认为，尽管土地改革对台湾整体农业生产力有不小帮助，但其作用也有夸大之嫌，而且它的运作机制也不完全来自农户工作诱因的增加。

我要提供另外一个说法：其实一般中国人都很宽厚，地主跟佃农的矛盾并非特别尖锐。已故的经济学家王作荣曾以自己的经历讲过，他家虽是地主，但和佃农的关系却一直不错，并非我们想象中的紧张尖锐。中国文化提倡的宽厚，使地主压迫佃农的情况并不是很普遍，地主也知道如果压迫佃农，长期来说对自己没有好处。以前佃农生活条件不好，与整个大环境生产力低、整个大环境不好有关，当然佃农与地主相比就更不好了。

土地改革对整个经济发展的帮助在于，把土地给真正耕作的人，至于那些本来赖在土地上收地租的地主，就逼着他们从事工商业，从而让整个经济活络起来，让整个社会的氛围往好的方面发展。

所以增加农户的工作诱因只是土改贡献的一部分，但不是全部。另外，自耕农和佃农土改后的收入自然比以前多，以前要交租，现却不用。他们收入增加后就有比较大的消费能力，可以买工商业的产品，从而帮助工商业发展。所以土地改革的功效在于，一方面增加农人工作诱因及其收入，一方面让农户可以消费得起工商部门的产品，而且又引导原本无所事事的地主去发展工商业，整个经济就被往上带动。

台湾“以农促工”的政策 比较温和有技巧

凤凰历史：台湾土改后农民个人拥有土地，有没有出现土地二次兼并，重新产生地主的情况？

林金源：如前所述，农地只能农用，而且不事耕种的地主所能拥有土地的数量，在耕者有其田的政策之下是有限制的，所以台湾的土地没有发生二次兼并的情形。何况台湾当时的农业，负有扶植、滋养工业的任务。几乎没有人因为务农发财，再去并购别人土地的。早年台湾工业尚未发达，那时候政府开始有一些措施，想把农业剩余移转去支持工业。它们的运作方式如下。

第一是肥料换谷，实施期间为1948年至1972年。台湾的农民想买肥料，只能跟农民去买，不是用钱，而是用稻谷，就等于你把稻谷卖给农会，农会再把肥料卖给你，这当中他们把肥料的价格弄得很高，却把稻谷的价格压低，以此赚取差价。

第二是随赋征购，种田农家缴交田赋时，政府强迫依田赋数额征购稻谷。征购时，政府压低稻谷的价格。假设稻谷在市面上卖100块，他们就只给你80块，如此一来，你的土地越多，要交的地赋就越多，还要卖更多的稻谷给政府，所以你移转出来的剩余就越多。1972年肥料换谷制度废除后，随赋征购的价格也改以市价为准。以农业补贴、支持工业的政策，才有所改变。

第三是田赋征实，农家缴交田赋时，不交台币而是交粮食。在交田赋的过程中，政府会把稻谷的价格压低，农家就要交更多的稻谷给政府。

所以透过肥料换谷、随赋征购和田赋征实，政府就把农业剩余握到手里，转而支持工业部门，发展台湾工业。政府这样的措施下，农户等于多交了很多税，他们想要累积财富，再去买别的地，大概不太买得起。或者你买的地越多，被剥走的剩余就越多。所以那个阶段不太容易有大农的出现。 

前述三个政策，直到台湾的工业站起来了，才被停止。以农业支持工业是落后地区不得不走的路，但跟其他激进的做法相比，台湾的确比较温和、有技巧。

两蒋时代政商分离经济发展和平均分配兼顾

凤凰历史：您如何评价台湾的经济奇迹？

林金源：台湾早期经济奇迹的意义，不只是发展很快而已，还包括分配很平均。从1950年代，一直到1980为止，人均所得一直在增高，贫富差距还越来越小，这是不容易的，因为有时候这两个目标是有冲突的。

可惜好景不长，从1980年之后，台湾的所得不均程度就越来越扩大了，到现在都还没停止。经济学家研究这个问题，大部分注重经济因素的分析，我则认为非经济因素、政治因素也很重要。

所得分配跟政治权力分配有关系。在两蒋时代，国民党中央常务委员会很少有商人加入，即便有零星几人，也仅是象征性点缀，对政策影响并不起主要作用。可是蒋经国去世以后，国民党的中常委就开始有很多企业家或商人了，他们的分量也越来越重。

在蒋经国时代，他本人以身作则，不跟财团喝酒、吃饭、打高尔夫球，不允许财团影响政策，所以他的阁员、部会首长也都很尊重和遵守这一点。但从李登辉以后，这个传统就被打破了。

这与民主化有关。蒋经国时代，任官、升官的途径不是靠投票、选举，而是要让蒋经国接受你、欣赏你，你就可以主政。可是李登辉推行“民主化”以后，从省长、县市长、里长到所有民意代表，甚至大学的校长，都必须透过选举的形式产生。从李登辉以降，大家都在经营政商关系，整个政治氛围完全不一样了。

财团赚了钱之后就想选立委，选了立委，有了政治权力，就可以制定法律和政策，以巩固集团利益，这就是政商结合，互相帮衬。此后贫富差距增大，人们的被剥夺感也越来越深。

台湾国企私有化扩大了贫富差距

林金源：早期，台湾的国营企业有很多家，他们大都举足轻重。李登辉执政以后，市场化、自由化的风潮也跟着兴起。国营事业单位渐渐被认定为腐败、没效率。解决之道就是搞民营化，把它们一家一家地卖掉，或者上市让民间入股。这些转变对贫富差距是有负面效果的。其实国营事业不见得就没效率，比如新家坡航空公司是一家国营企业，他们就很有绩效。

台湾处理国营企业的过程中，有为民营化而民营化之嫌，把一些原本绩效不错的公司也民营化了。比如中钢，原本就是赚钱的，绩效很好，也被抓来民营化，让它的股票上市。至于卖掉原本亏损的国营企业，属于情有可原。可是来买的民间财团有时并不是有心经营这个行业才买，而是买了让它逐渐荒废，因为这样对财团的发展有利。

凤凰历史：这样其实是对公共利益有害的，政府应该干涉啊。

林金源：从美国到台湾，我们都看到民主政治的弊端。民主政治之下的政府，不见得是最在意普罗大众权益的政府。西方的民主政治原本是一人一票，却转成一元一票。越富有的人，越有政治影响力。台湾国营事业严重萎缩，到现在只剩下5家。国营企业的萎缩，刚好跟贫富差距的扩大是互相对应的。

国民党自称三民主义 但税收比例比资本主义国家还低

林金源：分配正义和政府全年税收占GDP的比例，也有一些连结。税收占GDP的比重，代表政府功能的强弱与进行所得重分配决心的大小。税收越少，政府的功能就越萎缩，政府调节经济与重新分配的角色就越小。不收税的政府怎有做事的能力呢？

通过历年来台湾的统计数字我们就会发现，以前这个比例是蛮高的，后来逐年递减，尤其是所谓的民主化之后，更是越来越下降。如今台湾税收占GDP的比例是12%，全世界都排倒数。

无论与美国、欧洲相比，还是与同在亚洲的南韩相比，台湾的税收比例都很低，且逐年下降。你如果拿它去跟选举的节奏做对照，就会发现每次大选前后，税收比例都下调一节。证明减税获取选民欢心，远比加税受欢迎。前者短视近利，后者才能有长期建设。

以前在蒋经国晚年，政府预算是有盈余的，可是从民主化之后开始产生赤字，而且赤字越来越大，一方面税收减少，一方面支出增多。如何对富者课更多、更合理的税，是解决台湾贫富差距扩大和财政赤字扩大的当务之急。

凤凰历史：台湾在经济上走自由放任的道路，到底能不能促进经济的发展？

林金源：一般人觉得自由放任可以带动社会活力，促进经济成长，可是为什么近年来台湾政府权力缩小了，经济却反而低迷呢？这就说明，放任不是无条件的，必须有政府的适当介入。政府必须介入处理的第一个问题，就是贫富差距应该保持在一个合适的范围内，不能坐视它越来越大，进而影响经济的发展和社会的稳定。诺贝尔经济学奖得主Joseph Stiglitz 近年对美国的大声疾呼与忧心忡忡，就是担心贫富差距会摧毁美国经济和社会凝聚力。台湾贫富悬殊的问题，近来甚至成为压垮两岸服贸协议的一根稻草。反服贸当然含有反中情绪，但也有反富情绪。一般穷人和低薪族眼见两岸经贸往来，创造了一些人的财富，但穷人却分不到一杯羹。他们因此也被引导加入反服贸行列。

除了处理分配问题之外，政府还必须制定一些制度，让穷人找到平等的立足点。比如说让穷人有受教育的机会，要保障穷人的基本温饱与医疗等等。在这个情况之下，自由放任才可以促进经济增长，否则，整个社会都是扭曲的。所以政府的角色跟市场的角色如何拿捏，是很复杂的问题。