研究清朝中央权力分配体制，自然不能不涉及到内阁和军机处这两个关键机构。长期以来，清史学界存在着两个十分明显的倾向，一是将清初（乃至明朝）内阁和专制皇权对立起来，认为雍正设立军机处的主要目的是通过削弱内阁（或议政王大臣会议）权力，以强化皇帝权威；二是将军机处和专制皇权等同起来，认为军机处设立以后，皇权得到了空前加强，皇帝的独裁统治因而得以长期维持。然而，从清朝政治运行的实际情况看，上述观点却颇值得商榷。本文将对此进行比较全面的讨论，主要围绕三个方面展开:第一，清初内阁的性质；第二，军机处在清朝权力分配中的真正作用；第三，清朝皇权强化的动因以及实现强化的途径。让我们首先从清初内阁谈起，因为这是准确认识清朝中央权力体制（尤其是军机处性质）的重要前提。

一

要分析清初内阁的性质，有必要先对明朝内阁制度作一简要回顾，因为“清承明制”，清初内阁系仿效明朝内阁而设。一些清史学者也正是基于明朝内阁中曾出现严嵩、张居正等“权相”这一历史事实，断言内阁制度并不利于皇权的加强。

应该说，在历史上，内阁制度和宰相制度是具有原则差异的。秦汉以降的宰相制度源于战国时期各国出现的相府，“掌丞天子，助理万机” 〔1〕。丞相位望甚尊，权力甚重，“辅翼国家，典领百僚，协和万国” 〔2〕。这就使中央政府经常出现两个权力中心，一是皇权，二是相权，因二者间没有明确而且严格的权力界限，这就难免不发生各种利益冲突，甚至出现丞相取天子而代之的政治悲剧。明初朱元璋鉴古思今，有废除丞相之举，并规定:“以后嗣君，其毋得议置丞相，臣下有奏请设立者，处以极刑。”〔3〕继相府而出现的内阁，无论是在建置上，还是在职任上，都紧紧服务于君主独裁的需要，虽有“佐理赞化，以安民生”之责，但并没有形成自己独立的权力系统，而是作为皇权的附庸出现〔4〕。像洪武年间，“殿阁大学士只备顾问”，皇帝，“自操威柄，学士鲜所参决”。降至仁、宣二朝，内阁权力虽然有所加重，但“以尚书任天下事”的基本格局并未改变，大学士“职居内阁，官必以尚书为尊” 〔5〕。虽然到明中叶以后，随着夏言、严嵩的赏权用事，内阁权力大幅度增加，但“大学士委寄虽隆，而终明世秩止正五品，故其官仍以尚书为重，其署衔必曰某部尚书兼某殿阁大学士”〔6〕。更重要的是，晚明个别内阁首辅所拥有的超常权力并不独立或合法存在，在很大程度上它只是皇权腐败以及宦官势力恶性膨胀的产物〔7〕。像严嵩，因“结诸阉人”，方得长期秉政，即张居正也需讨好太监冯保，方能执掌国柄，史称“居正固有才，其所以得委任，专国柄者，由保为之左右也” 〔8〕 。最为严重的是，随着宦官势力的扩张，内阁逐渐成为权阉把持朝政的工具，本属内阁的票拟权竟被宦官操纵，即“批答，宰相事也，前明中叶，司礼太监实主之。”“内阁之拟票不得不取决于内监之批红，而相权转归于寺人，于是朝廷之纪纲、贤士大夫之进退，悉颠倒于其手，伴食者承意旨之不暇。间有贤辅，卒蒿目而不能救。”〔9〕可见，有明一代，真正对专制皇权构成威胁的并不是内阁，内阁中也没有出现能够动摇皇权的权臣。曾任内阁首辅的叶向高对此知之颇悉，感触颇深，他说:“我朝阁臣，只备论思顾问之职，原非宰相。中有一二权势稍重者，皆上窃君上之威重，下侵六曹之职掌，终以取祸。臣备员六年，百几皆奉圣断，分毫不敢欺负；部务尽听主者，分毫不敢与闻。”〔10〕应该说，叶向高的话反映了明朝内阁的实际情况。因此清初统治者从明朝政治的经验与教训中是很难得出内阁危及皇权这一结论的（这也是它入关不久即采用内阁制度的重要原因）。乾隆皇帝反观历史，曾对朱元璋和永乐皇帝创建的以维护君主独裁为目的的明朝政治体制予以高度评价，认为其“立纲陈纪，遗谟远，更胜唐宗” 〔11〕。

和明朝内阁比起来，清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年（公元1636年），皇太极改文馆为内三院:“一名内国史院，职掌记注皇上起居、诏令，收藏御制文字，凡皇上用兵、行政事宜，编纂史书，撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文，纂修历代祖宗实录，撰拟矿志文，编纂一切机密文移及各官章奏；掌记官员升降文册，撰拟功臣母妻诰命印文，追赠诸贝勒册文，凡六部所办事宜，可入史册者，选择记载，一应邻国远方往来书札俱编为史册。

内秘书院，职掌撰与外国往来书札，掌录各衙门奏疏及辩冤词状，皇上敕渝文武各官敕书并告祭文庙，谕祭文武各官文。内宏文院，职掌注释历代行事善恶，进讲御前，侍讲皇子，并教诸亲王，颁行制度。”〔12〕从上述职掌可以看出，内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团，并不具有政府的职能，当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度。尽管入直内三院的大学士如范文程等人为清朝的崛起献计献策，“独领机密，出而折冲，入而借箸，鞠躬罔逸”，但却不能加入真正享有决策权的议政王大臣会议，更不能处理臣工奏议，在入关以前，内三院并不具有较高政治地位〔13〕。

内三院演变为清朝中央政府是在清军入关以后。顺治元年（公元1644年）五月初二日，多尔衮进入北京；初六日，多尔衮令:“在京内阁、六部、都察院等衙门官员俱以原官同满官一体办事。”〔14〕在此之后，任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务，内三院从而具有了部分政府职能，这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而，当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”，对朝廷“用人行政”却无发言权，这就不能不使部分推祟明制的汉族大学士感到失望，是年六月初二日，大学士冯铨、洪承畴对清廷权力分配发出不满之辞 。

国家要务，莫大于用人行政。臣等备员内院，凡事皆当与闻。今各部题奏，俱未悉知，所票拟者，不过官民奏闻之事而已。夫内院不得与闻，况六科夫？倘有乖误，臣等凭何指陈？六科凭何摘参？按明时旧例，凡内外文武官民条奏，并各部院复奏本章，皆下内阁票拟，已经批红者，仍由内阁分下六科，所以防微杜渐，意至深远。以后用人行政要务，乞发内阁拟票，奏请裁定。〔15〕