没有一个晚清官吏能在同样短暂的时间内比袁世凯取得更多的改革成就。在慈禧太后的支持下，在为实现改革纲领而招募来的日益增多的随从人员帮助下，他几乎参预了帝国末年发起的在制度上进行改造和革新的各个方面。他的爱好是实践而不是理论。他不为改革纲领出主意或发展其原理，而是贯彻执行，证明其可行性。他一直是人们心目中的改革的实践者，而不是只会搞破坏的革命党。

作为实用主义者和政治家，当革命势力已表明它们掌握了国家的时候，袁世凯承认了民国的必然性。在共和制的最初几年，他为避免同革命领导人完全决裂而讨好他们，面临对抗时就作策略上的退却。但是，他对革命后政治上和社会上的开明感到不安，不久就变得明显了。他认为，学生已变得难以驾驭了。他感到，妇女平等的鼓吹者是在抨击家庭，因而也是在抨击社会秩序。在他看来，民国元年就从小学课程中去掉孔夫子是走得太远了。他抱怨说，官僚政治的纪律在革命后几乎荡然无存，税收被消耗于地方利益。农村一片混乱。总的说来，他深感中国的落后。他经常指出，改革是必要的，但搞得过多过快。紧缩是他的基调。

在袁任总统的最初几年，最困扰他的国内问题，是政党和议会的作用以及省和中央的关系。他认为，这是阻碍建立一个强大、独立的中国的根本原因。

一、省和中央的关系

辛亥革命切断了各省与中央政府之间的大部分行政联系。具有讽刺意义的是，由于对袁世凯总统的不信任，有些省就对恢复省与中央的行政联系加强了抵制。更有甚者，边远地区的外蒙古和西藏还有完全脱离任何一个中国政府的倾向。

就蒙古和西藏来说，汉族的民族主义目标在两个方面遭受挫折。当地的非汉族名流利用这个时机摆脱北京的控制，从而缩小了清朝传留给民国的遗产。而外国列强则利用这个机会扩大其势力范围，以紧缩对中国的战略包围。作为对晚清干涉这些旧属地的方案的反应，蒙、藏上层开始进行摆脱北京当局的活动，这些活动在1911年末、1912年初取得了成功。但巩固其成果，在外蒙古只有依靠俄国的保护，在西藏只有依靠英国的保护。后来，北京为收复这些失地而作出的努力，必然只能采取同这些欧洲列强谈判的方式。无论是俄国还是英国，都不坚持把它们吸收为完全殖民地。但是，民国初年的历届政府所能挽救的，只是对前清帝国的这些边陲地区保持微弱的宗主权。

在辛亥革命中，士绅阶层没有失去其对权力的控制.在成功地防范对他们社会权力的威胁时，他们向全国的和省的领导提出了两项要求。国家应该保持统一；地方应该享有自治。这是革命后未得缓解的紧张局势的另一根源。中国的统一既是珍贵的历史遗产，面对外国的图谋，又是紧迫的现实需要。对这一基本看法，似乎没有严重的异议。但是如何去组织统一的中国呢？

随着革命而来的是，有些重要的政治领袖和集团敦促实现中央集权制的政府。他们中间有北京的袁世凯和边远的云南省都督蔡锷。中央集权制政府是一些党派的纲领中的要点。但在革命后的最初几个月里，这种呼声被地方自治鼓吹者的声音所淹没（并在国会中被否决），这些鼓吹者往往拥护省自治的极端形式。

认为各省自治较之中央集权更加有利于中国的民族主义，这种观点在清朝末年就在相当范围内得到传播。大多数省革命后以完全自治的姿态出现，它们无意放弃其自然增长了的特权，包括指挥省的军队、截留税收、挑选地方的和省的官吏。与此同时，省级以下的地方议会的影响力和自信心大大增强了。在地方主义者心目中，统一和自治这两项要求可以熔合在联邦制的结构中。早期的民国，首先是实际上的各省联盟。可是，外国对中国主权的持续不断的压力，使这种松散的安排受到严峻的考验。

仅在北方三省，即直隶、河南、山东，以及可以勉强算上的满洲，袁才能够单方面地任命重要官员。多数省政府不仅不受北京的控制，而且还能积聚足够的力量阻止下级行政单位分裂出去。在几个省内，巩固省的权力是一个艰难的过程。扩大革命地区的方式之一，是建立省以下的、往往是府一级的革命政府。它们之隶属于省政府，经常不是迅速地或彻底地完成的。但是，同北京在先前闹革命的省里所拥有的权力相比较，1912年年底省政府在自己辖区内的财政权和人事任免权是很广泛的。这种状况部分地是由革命环境造成的，因为革命的第一个行动就是破坏中央的权力，采用的形式就是内部分权。这种状况的出现，在很大程度上还因为有这么一种主张在起作用，这种主张是，面对僵硬的中央集权——它被认为是清朝统治，特别是清朝最后几年统治的特征——各省坚持自治最符合中国的利益。

在省自治情况的诸多描述中，有上海年轻记者戴季陶1912年写的下面一段话:“省之地位，对于地方则为最高之行政区域，对于中央则为最大之自治范围。盖欲达共和之目的，非求民权之发达不可，而求民权之发达，则非扩充自治之范围不可也”。戴指出，中央集权的拥护者辩解说:“中国之所以不发达者，一般人士每论为地方之见太深，故此省与彼省隔，此府与彼府隔……”但戴要把这一论点颠倒过来。中国太大，人口太多，不能通过中央集权的机构来统治，中央集权的机构在帝国时期经常造成衰败和崩溃。“由此言之，中国之所以不发达者，正以中央集权思想过深，地方自治观念甚微”。戴认为，省自治以及民选省长，是国家政治进步和安定的关键。这种情绪，完全同包括国家总统在内的北京官僚的情绪相反。戴的分析也意味着，需要制止省级以下的地区试图避开省的权力。

二、政党和议会的作用

袁世凯对1912年发展起来的体制从来就是不喜欢的，他对这些体制的运转提出了越来越多的批评。他抱怨的一个焦点就是政党。早在1912年7 月，他警告说:“无论何种政党……若乃怀挟阴私……飞短流长，藐法令若弁髦……将使灭亡之祸，于共和时代而发生……”当国会选举在1912年12月开始进行时，他对获胜者可能更关心党的影响而不是公共福利，表示关切。

国民党在选举胜利后就成了显著的敌人，但袁仍然不大关心其他政党。当袁转而为统治国家作自己的安排时，他感到，“查临时约法……即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。本大总统……身受其苦痛，且间接而使四万万同胞无不身受其苦痛者”。这个观点，只是在袁已经肃清了国民党，国会已经失败之后，当要求制订一个更符合政府需要的宪法时，才得到公开的表述。1913年3 月袁暗杀宋教仁，并不简单是清除政敌，而且也表明了袁、宋之间在关于如何适当组织全国政府的观点上隔着一条鸿沟。

袁世凯本身是一个没有接受民主思想的封建官僚，他无法适应在民主体制下对他的权力的束缚。

三、袁世凯的艰难处境

1911年11月，当梁启超公开拒绝接受袁提供的清朝官职时，他指出，国家面临的基本问题有两个:政体应该是君主制的还是共和制的；政体的组织应该是联邦制的还是一元制的。前一个问题已被革命解决了，而后一个问题尚待作出回答。民国第一年很不正常:总统统辖事实上的联邦，却越来越明确地表示要建立一元制的、中央集权的国家机构。