对于中日“二十一条”的交涉中袁世凯所扮演的角色，以往史学界似有以“卖国”一言以蔽之的定论，近年来随着对于民国历史研究的深入，又有学者开始对袁世凯进行“平反”，对此学术界争论不休。然而，历史真相究竟如何？“二十一条”交涉究竟因何而起？在面临复杂的外交难题时，作为民国大总统的袁世凯是如何应对的？交涉过程中使用怎样的手段，有过怎样的表现？对交涉结果，即被认为“国耻”的“民四条约”的签订又该如何看待和评说？

要回答这些问题，必须首先对交涉过程中的一些基本史实有切实的把握，而后才谈得上客观地评价，故本文乃以袁世凯与“二十一条”交涉为题，对交涉的全过程，以及袁世凯个人在其间所起的作用作一透视，以为客观评介提供一个史实的基础。

“二十一条”的来由

1914年正式当上大总统的袁世凯通过制定《中华民国约法》(俗称“新约法”)，独揽了国家宣战、讲和及订立条约之全部外交大权。同年欧战爆发，欧洲各国几乎全体加入战争漩涡，中国政府也于同年8月6日宣告中立，日本则乘机攫夺德国在中国之势力，于8月15日向德国发出最后通牒，并以根据日英同盟为辞，通知中国政府:一、德国舰队在日本中国海洋方面者，速即解除武装；二、德国政府将胶州湾租借地全部，以还付中国之目的，于1914年9月15日以前，无偿、无条件交付与日本；三、以上两项，德国于1914年8月23日正午尚无完全承认之答复，则日本执必要之行动。

至期，德国未予答复，日遂于8月23日对德宣战，然不向欧洲出兵，却以海陆军两万余人由中国山东之龙口上岸，横截莱州半岛为交战区域，所有沿途之中国城镇，尽行占领，视同敌国办理。日军在山东的登陆事先并未通知中国政府。在得知此消息后，袁世凯最初的对策是，在无力阻止日军行动的条件下，采用当年日俄战争时期用过的方式，划定日军过境的一条走廊和参战国战区，此外即为中立区，以防战争波及中国。关于当时的决策过程，据参加了那次会议的顾维钧回忆如下:

“总统急忙在总统府召集会议，所有的内阁部长均出席，参事也被邀与会。那时我是外交部参事，是被邀的三个人之一，另外两个是国务院(内阁)参事。一个是伍朝枢，伍曾就学于牛津，是英国律师，伦敦林肯法学协会会员；另一个是金邦平，他曾留学日本，也是国务院参事。总统宣布开会后说，邀请三位参事与会，是因为他们曾在三个不同的国家留过学，学过法律，懂得国际法；议题是如何对付日本对中国领土的侵犯。他首先要听取三位法学家的意见。总统先叫我发言，我毫不犹豫地说，日军在龙口登陆是公然违犯国际法的行动，因为中国已宣布对欧战保持中立；根据国际法，交战国双方应尊重中国的中立。因此，为了表明中国在尽其中立国的责任，有义务保卫国土以维护其中立立场。因此，抵御日本侵略，理由至为明显。总统叫伍朝枢发言，说愿意听听研究国际法的留英学生的意见。伍是以前著名的中国驻华盛顿公使伍廷芳的儿子。他简捷地说他的观点完全与我相同，认为中国必须履行其中立的义务，才能按照国际法保障中立国的权利。如果中国不保卫其中立，沉默即便是不承认，也等于是默许日本的行动。袁世凯又叫金邦平发表意见。金说日本造成的局势越乎常规，他实难以表示明确的意见。袁世凯转向陆军总长段祺瑞，他想从陆军总长那里了解为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动。段回答说，如总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内地。不过由于武器、弹药不足，作战将十分困难。总统直截了当地问他抵抗可以维持多久。段立即回答说四十八小时。总统问他四十八小时以后怎么办，他望了望总统说，听候总统指示。总统再问外交总长孙宝琦。孙支支吾吾不知说了些什么，总之是他没有成熟的意见。总统环顾左右，等待别位总长发表意见，然而大家沉默不语。总统深深叹口气说，他很明白根据国际法，法学家们认为我国应该怎样做的意见，然而我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢？……

总统拿着一个准备好的小纸条作为发言的依据，他提醒大家，十年前在满洲，中国曾遇到过类似的事件。1904年至1905年日俄在中国境内交战，那时无法阻止日军的行动，只好划出‘交战区’。那么，现在也可以划出走廊，日本可以通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立。显然，这是应付非常局面的非常措施。总统叫在场的法学家起草划定所谓交战区的文件，以及在此区外保持中立的条例。由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的惟一切实可行的政策。”(见《顾维钧回忆录》，第一册，第119-121页)。

也就是说，在日军已经登陆、中国军队根本无抵抗能力的情势下，袁世凯不得已宣布潍县车站以东为日德交战区域，以西为中立地。然日本方面仍不予置理，反增添大军，进占潍县后，沿铁路进逼济南，不仅占领了胶济铁路全线和沿线各矿山，所有路矿办事之中国员工悉数被驱，全体改用日本人办理，并声称:山东铁路是德国政府直接管理之铁路，为德国国有财产，……日本为破坏德国之根据地，其占领胶济铁路及占领济南，殊属正当，与中国并无关系云云。中国方面虽迭次抗议，日方毫不理会，及至青岛也为日英联军所占，袁政府乃正式照会日、英两公使，提出撤兵要求，日遂假此大发雷霆，向袁世凯提出二十一条。

“二十一条”的交涉经过

在接到日方“二十一条”后，袁世凯作为一国总统，对日本提出如此苛刻的条款，是很激愤的。他在1915年1月9日接见其军事顾问日本人坂西利八郎时说:“日本国应以中国为平等之友邦相互往还，缘何动辄视中国如狗彘或奴隶？如昨日置公使所提出各样要求条件，我国固原尽可能予以让步，然而不可能之事就是不可能，毫无办法。”(《日置益致加藤外务大臣电》(1915年1月20日)，转引自章伯锋、李宗一主编:《北洋军阀(1912-1928)》，第二卷，第803页)。

可见，袁世凯最初对于“二十一条”的反感是相当强烈的。情虽如此，袁世凯毕竟是一个老练的政治家，他不仅深知中国的贫弱，也洞悉日本此举的凶险，故在接到“二十一条”时，袁世凯虽然震惊，但并未怒形于色，而是以外交辞令告诉日本人，“中日两国亲善为我之夙望，但关于交涉事宜应由外交部主管办理。”在日使辞出后，袁将条约文本留下细读。

当晚，袁召集紧急会议，国务卿徐世昌、陆军总长段祺瑞、秘书长梁士诒、政事堂左丞杨士琦、外长孙宝琦、次长曹汝霖等出席。次日至21日，又连续开会三天，详议对策。袁在告知他们日本“觉书”(即二十一条)的大致内容后，指出日本“意在控制我国，不可轻视。至于觉书第五项竟以朝鲜看待我国，万万不可与他商议。”此后，他便与梁士诒等密商避重就轻的办法。对于“二十一条”，袁曾逐条批注，整个谈判实即袁的指示进行(例如，对于第一条，袁批为:此本于前清中俄协定，东三省会议时已允继续俄国未满之年限，由日本展续满期，今又要重新更定，但将来若能收回，对于年限没有多大关系，此条不必争论。对于合办矿业，批称:可答应一二处，须照矿业条例办理，愈少愈好，可留与国人自办。对于建造铁路，批称:须与他国借款造路相同，铁路行政权须由中国人自行管理，日本只可允以管理借款之会计审核权，惟须斟酌慎重。对于开商埠，批称:须用自开办法，并应限制，免(得)日本人充斥而来，反客为主。对于汉冶萍矿厂，批称:这是商办公司，政府不能代谋。对沿海地区之让与，批称:荒唐、荒唐，领土怎能让与第三国。对内地杂居，批称:治外法权没有收回之前，不能允与杂居。至于第五号，批称:此项限制我国主权，简直似以朝鲜视我，这种条件岂平等国所应提出，实堪痛恨，万万不可开议，切记切记)。

那么袁世凯又是如何掌控交涉进程，其交涉手段有何特征？又该如何予以客观评价呢？根据当事人的回忆，以及档案中的相关资料，通观其谈判全过程，袁在交涉中的外交运作大体如下:

1、施展拖延术，谋求有利于中方的转机。为使谈判能遵行总统的意旨进行，袁世凯在谈判尚未正式开始时，就再度起用了善于应对困难局面谈判的陆徵祥，由他担任外交总长主持谈判，换下了在对外交涉上不那么在行的孙宝琦。对即将开始的谈判，袁的交代应逐项逐条商议，不可笼统并商，以达“尽量拖延”的目的。对此，陆徵祥心领神会，于是想出了许多计策，与日方展开了周旋(顾维钧:《顾维钧回忆录》，第一册，第122-123页)。