在《万身公法书籍目录提要及实理公法全书》中 ，康有为较为系统地提出了自己的民权观。他认为 ，人生来平等 ，同时又充满差异性 ，这些充满差异性的人是独立的 ，有自主权 ，应当“以平等之意 ，用人立之法” ， ⒀ 对此进行规范。他不但主张长幼平等、朋友平等 (治事门、论人公法 ) ，甚至认为君民之间也是平等的。在该书的君臣门实理 (引说一条 )中 ，他论述道 :“民之立君者 ，以为己之保卫者也。盖又如两人有相交之事 ，而另觅一人以作中保也。故凡民皆臣 ，而一命之士以上 ，皆可统称为君”。⒁ 把君主比作契约关系中的见证人 ，而不是以往以君主为一切社会关系的合法性来源 ，这在当时是一大思想进步。

以公民自治理论为基础 ，康有为主张实行地方自治。他认为 :“中国地方之大病在于官代民治 ，而不听民自治” ，“立法之意但以为国 ，非以为民 ，但求不乱 ，非以求治。…… (因此 )有大官而无小官 ，有国官而无乡官 ，有国政而无民政 ，有代治而无自治”。康有为所主张的地方自治 ，类似于“古者之封建也” ，“但古者 ，乱世封建其一人 ，则有世及自私争战之患 ，此所以不可行也。今者升平封建其众人 ，听民自治 ，听众公议 ，人人自谋其公益 ，则地利大辟 ，人工大进……”。他还提出了具体的参照系 ，即“因乡邑之旧俗而采英德法日之制” ，以“万人以上地十里者为一局 ，或名曰邑 ，……” ⒂ 等具体设计。在当时 ，地方自治的提出是与中国传统的大一统国家结构形式相对立的。地方自治有利于调动地方的积极性、减轻中央负担 ，并且在促进地方政治清明的同时形成对中央行政的牵制力量。不但如此 ，地方自治的基础是民治 ，这与中国历代的割据式自治或绅权和族权维持下的地方自治具有质的区别。从中国的法律和行政管理的传统看 ，维持国家秩序的规范当中不乏“治官之法”⒃ 和地方规范 ，然而其出发点乃是“治民”而非“民治”。以“民治”为目标的地方自治始自康有为为代表的戊戌变法派的启蒙。

需要指出的是 ，康有为虽然提倡地方自治 ，却始终反对联省自治 ，维护单一制的国家结构形式。 1920年 ，军阀混战 ，各地方纷纷独立 ，有人以美国、德国实行联邦制而富强 ，提出联省自治的理论。对此 ，康有为十分清醒地认识到 ，美国、德国之所以实行联邦制在于其建国之前 ，本为“久远分立之邦” ，实行联邦制恰恰是为了统一。而中国自汉以后 2000年 ，皆以统一立国 ，采联省自治 ，实则分邦裂土 ，“非自治而冒名自治” ，实则军阀专制、“只有割据之军治 ，而民治无自而生 ，故军阀未除 ，自治二字不必假用”。⒄ 康有为的这一论点的正确性后来为中国历史的发展所证实。

二、康有为宪法思想的局限性

首先 ，尽管康有为的立宪思想曾经启迪和影响了后来的宪法理论 ，但是 ，其中却存在许多保守主义的成份 ，主要表现在对君权的妥协以及对传统的、占统治地位的以礼治国、儒法合流思想的吸收。

保守主义的立宪观曾经在西方取得了成功。但是在康有为时代 ，保守主义的立宪思想却不能解决中国的危机。当时中国所面临的国际国内矛盾都十分突出 ，同时存在着生存问题、民族问题和民主问题三重危机 ，而康有为的立宪观最关注的则是生存危机 ，即中国在国际上的地位问题。无论是设制度局也好、满汉平等也好 ，都是富国强兵的手段。即使康有为的变法能够成功 ，也只能解决中国危机的一部分 ，即生存问题。但是一方面 ，清政府的存在本身就一直受到合法性问题的挑战。专制君主制作为一种传统的统治方式 ，越来越不能适应中国社会的发展。另一方面 ，随着西方民主观念的引入和民族资产阶级的成熟 ，渐进的、调和的保守主义改革思想遭受更为激烈而迅疾的民族、民主革命的挑战 ，尤其是满族官员十分担心丧失既得权力 ，而人数众多的汉族则不满于长期以来的民族不平等。

其次 ，以康有为为代表的改良派缺乏成熟的阶级力量的支持。恩格斯在评价空想社会主义理论时 ，非常深刻地指出 :“不成熟的理论 ，是和不成熟的资本主义生产状况 ，不成熟的阶级状况相适应的”。 ⒅ 虽然有人称康有为属于上层民族资产阶级的代表 ，但是迄今为止 ，几乎还没有确凿可信的史实足以证明 ，在戊戌变法以前就存在着一个民族资产阶级上层。⒆ 实际上 ，康有为的变法思想来源于中国 1 9世纪转型期的特殊阶层 ，他们虽然反对专制体制 ，但是由于当时尚未形成独立的民族资本主义阶层 ，因而又不得不依附于专制体制中的开明官僚。正因为如此 ，改良派为推动立宪所采取的行动具有软弱性。戊戌变法以前 ，以康有为为代表的立宪派投靠帝党 ，而帝党由于缺乏实力 ，随时准备与守旧派妥协 ，从而导致“新政”失败。戊戌变法之后 ，他们仍然寄希望于清政府内部的改革。辛亥革命之后 ，康有为又因主张帝制和复辟而不见容于新的民族资产阶级和小资产阶级阵营 ，始终不可能实现自己的政治抱负。

第三 ，康有为对西方的立宪政治缺乏价值上的深刻认识。由于时代的局限性 ，康有为对西学的认识仍然停留在“器物”论的基础上 ，他还不能把资产阶级的民主政治与封建的开明政治严格区分开来。就宪法的来源看 ，立宪主义包括立宪的价值学说和立宪的规范形式两方面 ，其中宪法的价值尤其与资产阶级民主革命相伴生。它是一个“新开端” ，反映的是新生的获得胜利的资产阶级的利益。而康有为的立宪理想则是从社会进化论出发 ，希望调和君权与民权之间的矛盾 ，减缓新生力量对封建专制的冲击 ，维护旧体制。因此 ，康有为对宪法的理解是有内在矛盾的。一方面 ，他强调宪法是“维新之始” ；另一方面 ，又说宪法是传统的延续 ，认为中国的文教礼俗即英国的不成文宪法。 ⒇ 这实际上是混淆了两种传统 :民权传统和君权传统 ，仅仅把它们统一在“法治主义”或者“宪法”的规范秩序当中。实际上 ，资产阶级宪法之不同于“古典”的 (希腊城邦或罗马共和国时代 )的宪法 ，最重要的区别就在于它们所强调的宪法的精神不同。例如 ，激进的潘恩就十分强调宪法一词的政治意义 ，认为宪法不仅规范政府的组织形式 ，更是保护民权不受政府权力侵犯的立法。21 康有为虽然认识到民权的价值 ，但是在权利的实现与权力的效率之间发生冲突时 ，他就难免要为“效率”牺牲原则。例如 ，在光绪二十四年五月二十八日《答人论议院书》中 ，康有为说 :“君犹父也 ，民犹子也 ，中国之民皆如幼童婴孩 ，问一家之中 ，婴孩十数 ，不由父母专主之 ，而使幼童婴孩自主之 ，自学之 ，能成学否乎 ？必不能也。敬告足下一言 ，中国唯以君权治天下而已 ，若雷厉风行 ，三月而规模成 ，二年而成效著”。22 在设立议院的问题上也是如此。康有为一直称赞西方的代议制 ，但是他主张设立的制度局、集意院、懋勤殿等都属于君主的智囊机构 ，而不是民选机构。不但如此 ，议院作为资产阶级国家的权力机构 ，是作为封建君权的对立物而出现于历史舞台之上的。然而 ，康有为和当时中国先进的思想家往往是从“通下情”的角度来认识其作用的。这样一来 ，议院的设立并不否定封建君权 ，相反倒成为强化封建国家机器的有效机制。这就不可避免地导致其宪政实践的诸多两难困境。