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英国地方财政改革中“人头税”政策成败分析

2013年04月09日 01:01
来源:财政部财政科学研究所 作者:李旭章 龙小燕

本文摘自中国财政部财政科学研究所网站  作者:李旭章 龙小燕  原题为:英国地方财政改革中“人头税”政策成败分析

一、英国地方财政管理模式

英国是自由市场经济体制与中央集权财政体制的结合。地方政府是法令的产物,在中央政府法律制度内运行,以便服务于当地人民的利益。地方政府能取得独立的财源,但它不具有独立于中央政府之外的安排支出或融资的权力。即地方政府不能用地方财源随意提供在它规定权力以外的服务,在它做出任何一项资本支出之前,都应得到中央政府的同意,只有资本项目符合某些标准后才能借款投资。

英国地方政府经常账户资金的主要来源是中央政府的拨款,大约有60%的地方政府支出是由中央提供的拨款来维持的。

地方政府的另一种资金来源是征收地方税,其中,所得税居首位,财产税是第二大收入来源,主要以估计的财产的租金收入为税基。英国农业部门一律免税。在英国,地方政府的财产税基一律相同,对税基的评估也是由中央决定。中央政府决定如教育、个人社会服务、住房等主要支出领域的框架,而把执行中央制订的影响这些服务的政策留给地方政府。1981年建立了一套新的拨款制度,中央给地方当局补助的主要形式是固定拨款;这取代了以前按需求和资源因素拨款的办法。固定拨款有两层目的:首先,它有一种平等化目标,使不同的地方政府针对类似标准的服务,征收类似的每英镑税率。其次,是为中央政府提出控制每个地方当局支出的方法。如果地方当局支出超过了与拨款相关的支出评估,就把它公开亮相,标以“过度支出者”,并通过撤回部分拨款的方式对其进行惩罚。固定拨款占国库对地方当局总拨款的绝大部分,1988年占67%(布朗等,2000)。1986年发表的绿皮书《为地方政府付费》,标志着这一议题重大发展。但英国政府选择的是各种竞争方案中最不可能的一种——社区收费,即人头税(Polltax)。

社区收费从1989年4月1日开始取代家庭财产税在苏格兰首先实行,并于次年4月1日在英格兰和威尔士全面推开。同时还有一种独立的统一商业税,按全国统一标准征收,实收款项全部集中在一起,并按成年人的人头分配到各个地方当局。这是英国50年地方政府最重大的改革。采用社区收费制度和统一商业税的同时,政府还简化了拨款制度。除了那些被监禁的犯人、住院的病人和19岁以下的在校学生以外,所有成年人,包括外国人都是征收对象。有两个家的居民,得支付相当于两个成人的服务费。社区收费占总收入的25%,而同时又承载着任何支出增加的重担。这就有一个乘数效应:地方公共支出每增加一个百分点,社区服务费就会平均增加4个百分点。随着社区收费制度的进一步推行,高收入家庭缴纳的地方税将降低50%(布朗等,2000)。

二、“人头税”的来龙去脉

历史上最早实行人头税的是英格兰的亨利二世(1154~1189年),他根据纳税人的地位把税分成几个等级,1377年开始定期征收,但在1381年即引发了瓦特·泰勒领导的农民起义。不过,这一办法直到1698年才被废除。其他国家很难找到与人头税接近的征收方式,美国原来也采用过人头税,但很快就被宪法禁止了。英国上世纪80年代末90年代初的“人头税”改革尽管没有成功,却是地方财政改革的重大事件,与地方政府理论“蒂布特模型”著名程度有过之无不及。

英国的保守党与美国的共和党一样,主张一个强有力的中央政府,部分是由于他们认为,穷人和未受良好教育的人自己不能做出对他们最有利的个人决策,需要比他们“有教养的人”的帮助和指导(Hancocketal,2003)。美国共和党认为,福利国家“不人道”,是“拿着枪逼着你把自己的钱送给别的人”;共和党人佩里在他的《受够了》一书中声称,通过创建社会保障制度,罗斯福“凶残地抛弃了我们对筹款原则的任何尊重”(Kruman,Nov17,2011)。其实在社区收费(CommunityCharge)正式实施之前很久,英国保守党已经在努力改革地方财政。1974年,保守党曾经明确表示地方税应当废除(McGrath,2000)。可是,废除地方财产税是一项极有争议的事,尽管常被提及甚至在一定程度上曾经激烈讨论过,保守党内外一直没有达成一致意见(Lawson1992,citedinMcGrath,2000)。由于这些争议,在1979年大选期间人头税没有作为主要议题提出,可是当撒切尔夫人一旦当选一切就全变了。

1980年,撒切尔夫人告诉环境大臣迈克尔·赫赛汀研究一下地方财政体系,评估改革地方税体系的利弊。1982年夏,她要求内政大臣威利·怀特罗做一个内阁委员会的主席,再次审核替代地方税体系的选择。1984年10月,撒切尔夫人建立了一个委员会E(LE),并自任主席,检查地方财政改革,同年还建立了一个“检查小组”,研究地方财政进一步改革(McGrath,2000)。

1985年,撒切尔夫人认为地方财产税应该废除,取而代之的是“社区收费”(McGrath,2000)。在社区收费制度下,所有的成年人都对社区做出贡献,这样选民就被激励监督控制地方财政。在此体制下,地方财政将得到控制,地方市政会变得负责起来。1986年1月28日,绿皮书《为地方政府付费》发表,宣布社区收费进入咨询阶段(McGrath,2000)。1986年10月,该议案在议会通过,决定1989年4月1日起“人头税”在苏格兰实施。1988年7月,《地方政府财政提案》在议会通过,人头税又将于1990年4月1日在英格兰和威尔士开始实施(Mc-Grath,2000)。

当1987年撒切尔夫人第三次连任成功后,彻底改革地方政府财政成为其政府的“旗舰”(flagship)。对社区所有成年人按统一税率征收的一种人头税将代替名声不好的居住财产税。穷人可以得到退税,但任何人付出不得低于该税的20%(Smith,1995)。人头税于1989年4月在苏格兰实施,接着1990年4月在英格兰和威尔士实施。

日本前财政大臣竹中平藏很欣赏撒切尔夫人的人头税,他认为,“没有税收的社会才是理想的”,第二个理想的税收制度就是“大家缴纳同样税款的社会”,即人头税(竹中平藏,2000)。但在实践中,人头税在英国极其不受欢迎,即使考虑到世界上没有一种税是真正受欢迎的这一事实。1990年3月,伦敦发生抗议人头税游行示威,在一场骚乱中341人被捕,格拉斯哥也爆发大规模游行示威活动,尽管相比伦敦的示威活动要平静一些(Baker,1992)。对人头税的反抗、抵制极其广泛,这种运动是英国二战后最严重的一次(Smith,1995)。英国人不仅用游行示威表达他们对人头税的厌恶,甚至干脆不交该税。人头税在苏格兰实施第一年年底拒缴率达13.7%,英格兰和威尔士相应拒缴率是9%(citedinaker,1992)。尽管英国政府更多地从英格兰的议会议员那里而不是从苏格兰工党或苏格兰国民党感觉到了压力,苏格兰发生的故事还是很能说明问题。许多人认为,政府在没有授权的情况下强迫苏格兰人接受人头税,这种税管理复杂,难以征收,广泛抵制和逃税太大。工党在苏格兰发动了一场“阻止它”(stopit)的运动,鼓励人们不交税或减慢交税进程,地方市政厅也不要去收这个税。该运动甚至努力反对社区收费登记注册文件的起草。苏格兰国民党(SNP)发动了一个10万人不交税的拒交税运动(citedinBaker,1992)。结果,许多地方政府宣布不考虑社区收费登记注册,也不去征收这种人头税,这样就使不交税成为合法。

[责任编辑:蔡信] 标签:人头税 地方财政改革 赫赛汀
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