为了制止种种令人触目惊心的违法乱纪行径，保护各级党、政、军领导干部，周恩来提出必须严格区分两类不同性质的矛盾，制定有关“文化大革命”的各项政策，并认真进行政策宣传、教育。

首先，周恩来要求红卫兵和造反派注意政策界限。1966年9月13日，他在首都大专院校红卫兵第二司令部全体红卫兵大会上，对即将分赴广西、长沙、成都、广州串连的一万二千多名红卫兵讲话，强调要注意党和国家的政策，严格区别两类不同性质的矛盾，区别文斗和武斗，区别校内和校外，区别国内和国外。他指出：

并不是所有文教机关、党政领导机关的当权派，都是走资本主义道路的。现在有一些领导同志犯了错误，但犯了路线、方向错误的是不是就是黑帮?不能那样讲。不要滥用黑帮这个词。上海有人问我是否说过上海市委不是黑帮，是革命的?这话我确实讲过。不能说犯路线错误就是不革命，就是反党。不能把人民内部矛盾一下子提到敌我矛盾。②

为了严格区分两类矛盾的性质，注意分清政策界限，扩大教育面，缩小打击面，9月14日，周恩来主持召开中央碰头会，研究制定有关“文化大革命”的政策、措施。会议决定，先由各部门负责人指定人员组成小组，收集材料，研究并提出问题和初步处理意见，提交中央碰头会讨论后，报毛泽东审批，或中央政治局讨论决定。

当天，根据会议精神，陶铸主持起草了《关于抓紧研究文化大革命中有关社会政策问题的通知》，并报周恩来审定。《通知》提出在当前文革中急需解决的8个政策问题。其中有：对地、富、反、坏、右分子的改造处理政策；对民主党派、民族资产阶级、工商联及其代表性人物的政策；对自然科学家和其他高级知识分子政策；以及华侨、外事、民族、宗教等政策。

周恩来对这个《通知》稿作过多次审阅、修改。9月23日，他批写道：“上述八个问题均请中央文革小组考虑先行派出各报社记者或其他工作人员，分赴有关方面和重要城市进行调查研究，收集材料。”“拟国庆节后在碰头会的务虚会上，按问题缓急、准备如何，排列先后，一个个地进行讨论。”

在研究制定有关“文革”政策的过程中，受到江青等中央文革小组成员刁难、阻挠。为制定 “文革”中有关经济政策，9月20日，周恩来致信江青，要求他们不要拖延。信中写道：“ 文化革命中有关经济政策方面，农业和工业方面、科研两个通知发出后，对生产很有利。财贸和手工业一个通知修改稿，已送文革小组几天，务请商伯达同志抓一下，以便议后再提请中央政治局讨论。”

为制定和贯彻好“文革”中的有关政策，9月22日，周恩来召集国务院各口、各部委党组成员会议。他在会上提出，领导干部要“宣传解释政策”。他说：

“干部要经得起考验，要清醒，不要怕‘炮轰’，戴高帽子也不要紧。在群众面前，要敢于承担责任，接受委屈。红卫兵是新生事物，势不可挡。对他们一是支持，二是保护，三是宣传解释政策。不能利用两派互相斗争，否则，把问题复杂化了，越闹越麻烦。‘黑帮’、‘ 黑线’不要再用了。‘黑五类’这个说法也不好。”③

周恩来不仅主持研究制定“文革”中的有关政策，要求各级领导干部宣传、解释这些政策，而且以身作则，率先垂范。围绕政策问题，周恩来在许多场合，为保护各级领导干部和各界人士，反复强调要严格区分两类不同性质的矛盾，缩小打击面，扩大教育面。仅举数例：