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从封建府治到现代市政

2013年07月02日 08:55
来源:南方都市报

原标题:从封建府治到现代市政

20世纪二三十年代的广州市政府(址设南关长堤,现沿江中路)。

民国广州首任市长孙科。

民国广州首任市长孙科。

曾担任过“广州特别市长”的林云陔。

曾担任过“广州特别市长”的林云陔。

●孙颖

晚近广州,既是政治革命的发祥地,也是文明转型的试水区。百年风云,如白驹过隙,沉淀在历史记忆里的,既有金戈铁马的宏大叙事,也有小桥流水的生活细节。有时,触动人心的,反而是那些不起眼的大城小事———“城记:近代广州细节”要呈现的,正是一幅晚近广州的“清明上河图”,具体、湿碎,小处见大,还原这座烽火城市的热辣镬气。

辛亥革命爆发,民国肇始,广州走出了封建府治行政混乱的阴影,从市政公所开始,逐渐过渡到市政厅、市政府,开始走上现代行政之路。而“广州市”这三个字,也从传统的地域概念,摇身一变为现代城市名称。

像中国其他城市一样,在20世纪以前,广州没有正式的市政机构。清代“广州府”是一个管十几个县的行政机构,是一个在省与县之间的行政管理层次。而“广州城”则是一个地理名词,不是行政区域。作为岭南的政治中心,当时驻在广州城内的主要行政官员包括两广总督,广东巡抚,布、按两司,广州知府以及两个县官(南海县和番禺县)等。这些大小官员,均有权干预广州城的事务,但在众多官员中,却没有专职的、职责明确的市政管理者。城市日常行政管理事务主要归南海和番禺两个县署分理。辛亥革命爆发,广东宣布独立,成立广东军政府,并废除清代的府、直隶州及州、厅的建制,广州府随即撤销,广州原有的旧权力体制也随即废止。

民国初年,广州政权虽然更换频仍,但一场关于市政体制的变革却一直在酝酿之中。

市政公所——— 新市政体制之萌芽

民国七年(1918)广州已是有70多万人口的城市,工商、交通居全国前列。但“市政不修”严重地制约了广州的发展。1918年10月1日,广东督军署、广东省长公署任命杨永泰、魏邦平为广州城厢市政公所总办,负责筹办广州城厢市政公所。10月22日,广州城厢市政公所成立,地址设在广州育贤坊禺山关帝庙(今禺山市场内)。26日城厢市政公所以所办事务超出广州城厢范围为由报请更名。31日,经广东督军署、广东省长公署批准,城厢市政公所更名为广州市市政公所。市政公所设总办2人,总理市政公所一切事务;坐办1人,辅助总办整理市政公所一切事务;总稽核1人,文案2人,参事4- 6人。市政公所下设四科,总务科负责财政、工艺、卫生、档案等工作;工程科主理各项市政建设;经界科负责测绘、调查、评价事务;登录科负责注册、印证、税契等事务。

在市政公所成立之前,由于没有市政专管机构,广州城区的街道狭小弯曲,沿江或地势较低的街道雨季常遭水淹,街道两旁屋铺形如错齿,参差不齐,交通不便。小贩到处摆卖,卫生甚差。市政公所成立之后,计划办五件事,即拆城基、辟马路、设市场、设公园、设工厂五端。首端就是着手拆城修路,修筑珠江堤岸,改善交通。在其主持下进行了近代广州第一个大型市政建设工程——— 拆除广州城墙和城门,利用城基修建10公里长的新式马路。拆城初期,曾受到部分群众抵制,但当局凭借政府威力,一意力行。其他几件事,如建一个可容纳2000人的大工厂,收纳无业青年,一方面解决这些人的工作、吃饭问题,另一方面安定社会,还有设公园、市场等,皆因筹不到资金而落空。尽管如此,使政公所成立后所着力办理的拆城筑路等市政建设事宜,的确使广州市政情况有了进步。

广州市市政公所的成立,是第一次使用“广州市”的概念,但这时的“市”是虚的。首先它没有市区,当时广州城在行政区划上仍由南海和番禺两县分管;而市政公所行使的权力也是非常有限的。按《广州市市政公所章程》规定:“本公所管理广州市交通、卫生、经界、登录及其他关于市政一切事务。”然而实际所办之事仅为拆城及开马路。此外,从机构的独立性看,市政公所基本属于一个由省派出的专门办理广州市政的机构。因此这一阶段只能说是广州建市的筹备阶段,还不能算是正式设市。

市政厅——— 新市政体制之确立

民国九年(1920)底,陈炯明驱逐桂系军阀莫荣新,率粤军回粤,被孙中山任命为粤军总司令兼任广东省省长。陈炯明为了提高自己的声望,摆出开明姿态,“首倡地方自治,为各省先导,以广州市为全省行政中枢,市政规划刻不容缓”。陈炯明提出有关动议交法制编纂委员会讨论,该会便推举“留美有年,夙专研各国市政”的孙科主笔,起草新的广州市政条例。孙科留美返国后曾任广州治河督办,他对城市问题很有研究,著有《都市规划论》等书。受命之后,孙科即于当日起草《广州市暂行条例》57条。12月20日,广东省省长公署公布了《广州市暂行条例》。该条例具体规定了广州市的行政区域、行政范围、行政组织及其职权,是广州设市的依据,也是全国第一部比较完整的城市组织规章。

同时,广东省省长公署委任筹备委员7人,负责广州设市的筹备工作。

民国十年(1921)2月15日,《广州市暂行条例》开始实施,广州市政公所即按条例改组为广州市政厅。16日,广东省省长公署发布第7号布告,宣布将省会地方划为广州市的行政区域。根据《暂行条例》的规定,广东省省长公署任命孙科为广州市市长,并根据孙科的推荐分别任命了广州市公安局、财政局、工务局、公用局、卫生局、教育局局长。市长和各局局长组成广州市行政委员会,负责议决执行市的行政事务,市长综理全市行政事务,为广州市行政委员会主席。3月7日,广东省省长公署发出第577号训令,正式将广州市市长办公机关定名为广州市市政厅。市政厅同时也是广州市的行政机关,下辖六局。市政厅内设秘书二人及总务科。

广州市市政府———新市政体制之发展

民国14年(1925)7月1日,在国共合作的历史背景下,广州国民政府宣布成立,并积极筹备北伐。在国民党“一大”精神的鼓舞下,广州的革命空气大为高涨,发展市政又提上日程,广东省政府即颁布了《市政府组织法》。同1921年的《广州市暂行条例》相比,该法的特点有:第一,明确了省辖市的规模,即凡人口满一万,经省政府指定为市者,即为省政府直辖的市行政范围:第二,这个市政府组织法没有设立“代表市民辅助市行政的代议机关”市参议会,没有设立与市行政平行的市审计处。市属各局也由六个减为三个,机构大为减化;第三,加强了市长的权力,把市立法与行政事务的处理权限,交给了由市长及各局局长组成的市务会议。但是,在随后的实际改组过程中,却并未严格按照《市政府组织法》的规定来操作。

广州国民政府成立后对广东省、广州市两级政权先后进行改组。7月3日,改组广东省政府,在广州市第一公园举行成立典礼。根据7月2日省政府公布的《广州市市政委员会暂行条例》的规定,7月4日,“以广州为革命首部,乃改组市政府,成立市政委员会,以为市民参与市政机关”。市政委员会为市立法机关,由省政府在农会、工会、商会、教育会、现代职业团体、自由职业者6种团体中各委任3人为市政委员会委员,并分成5个委员分会以监察各局的工作,防止渎职、违法或舞弊行为。广州市市长改称广州市市政委员长并为市政委员会主席,仍行使市长职权,其办公机关仍称广州市市政厅,内设机构不变。广州市行政委员会改称广州市行政会议,由市政委员长及各局局长组织之。按新的组织系统,市政府辖公安局、财政局、卫生局、教育局、工务局5局。原公用局撤销,其所管辖的事务由财政局、工务局分别接管。根据《广州市市政委员会暂行条例》,省政府委任农工商等各界代表18人为市政委员,并任命伍朝枢为市政委员长(市行政会议主席),任命谭兆槐为市财政局局长,吴铁城为市公安局局长,林逸民为市工务局局长,司徒朝为市卫生局局长,王仁康为市教育局局长,伍大光为市政委员会秘书。

同日,广州市政府发表成立宣言,并在市第一公园举行市政委员长暨各局局长就职典礼。

根据《广州市市政委员会暂行条例》,原市行政委员会职权,由市行政会议执行之。同时,又规定“市政委员会议决案,由主席咨请市行政会议执行之。市行政会议与市政委员会产生异议时,由省政府裁决之”。由于市政委员会是由各界代表组成,所以,其实际上是由市参事会蜕变而来。同时,广州市市政厅也未撤销,依然是市长办公机关。原各局分出,与市政厅一同由市政府统辖。所以,这时所谓的“广州市市政府”实际上就是广州市的政权机关,包括最高权力机关“市政委员会”和行政执行机关“市行政会议、市政厅及各局”。可以说,“广州市市政府”这一名称的出现,标志着广州市政制度的进一步完善。

市政机构的改进

广州市政府成立以后,其内部机构设置不断改进。民国十五年6月11日,广州市电话所由原工务局管辖改为市政府直属机构。8月2日成立广州市土地局。10月1日成立广州市市政府印刷所。民国十六年1月31日,市电话所划归交通部管理,6月8日复归由市政府管理。是月成立广州市市政府购料委员会。7月8日复设市公用局,市电话所划归其管理。10月1日广州市市立银行正式开业。10月10日,市政府印刷所与广州市土地局下属的土地日报社合并为市政日报社,为市政府的直辖机构。12月1日成立广州市市政厅调查统计委员会。12月8日成立广州市公益局。民国十七年1月7日撤销市公益局、市政厅调查统计委员会。1月17日市政府购料委员会恢复办公。7月市政日报社更名为广州日日新闻社……至此,广州市的行政组织结构较前已有很大不同,首先以市政委员会代替了市参事会,为全市立法及监督机关;其次,职能局由原来的六个局扩大为七个局;再次,增加了银行、报社、城市设计委员会、材料采购委员会等市直辖机关,直辖机关的建立是由于作为革命首都的广州所承担的事务增多,职能扩大,必须建立相应的较为灵活的机构来适应发展的需要。广州市直辖机关的建立为以后中国城市行政组织体系中设立除各局外增设各类直辖机关开创了先例,直到今天中国的城市政府内部都设有若干委员会和直辖机关,其行政组织渊源可以追溯到此一时期广州市政府组织体系。这一时期,广州市政府通过调整和扩大行政组织机构,进一步拓宽了行政范围,加强了组织内的横向分工,大大强化了城市行政治理。

改行“市长制”,颁布《市组织法》

民国十七年(1928)7月,国民政府颁布了《特别市组织法》和《普通市组织法》,“全国市政,始有统一法制”。上述两法规定,人口超过100万的城市为特别市。10月,广州市人口超过100万,经国民政府国务会议批准,广州市于当月改为广州特别市,直隶国民政府,广州市市长改称广州特别市市长。至民国18年(1929)8月1日,广州市政进一步朝着市长主导制方向转变,撤销市政委员会,改行“市长制”,市政委员长改称市长,仍以林云陔任市长。9月1日,市政府改组内部机构,撤销总务科,分设第一、第二科。9月11日,成立广州市社会局、市贫民教养院划归其管辖。12月31日,广东交涉署撤销,由市政府接管其办理广州市对外交涉、发放护照等事务。同日,撤销市政府审核委员会和广州市城市设计委员会。

民国十九年1月15日,广州市市政府改为广州特别市政府,原市政府各机构保留,各局、委员会的名称前冠以“广州特别市”。特别市政府内设参事室及秘书处,秘书处下设4科。同年8月11日,为整顿广州电力公司,成立广州特别市电力整顿委员会,隶属特别市政府。8月18日,根据国民政府重新颁布的有关条例,广州特别市政府改为广州市政府。

◎孙颖,广州大学人文学院历史系研究生。

本文有删节,标题与小标系编者所加,原文收入广州市社会科学院历史研究所编《近代广州研究》,敬请垂注。

标签:市政 封建 府治
 
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