大参考 No.293
No.293

凤凰大参考 | 弈图远望专栏

习特会后
白宫权斗胜败见分晓

作者:弈图远望 时间:2017年4月25日
尔•文森号“谜”一般的行程再一次提醒我们,特朗普政府的政策过程依旧充满矛盾、缺乏秩序。

我们专栏的主要目的之一,是希望基于我们有限的知识与经验,从美国国内政治和政策过程的角度,纠正某些政策界与公众舆论存在的误读与误解。

习特会结束已有一段时间,舆论的焦点已迅速转向了朝鲜等具体热点。这些热点追踪本身非常重要,但我们认为,正如卡尔•文森号的航行轨迹所体现的,需要把审视美国对外政策的视点放回到一些更为根本的问题,即特朗普政府的政治架构和政策决策过程的不断演变上去。

习特会后 华盛顿政策圈呈现三个特点

习特峰会的过程与结果,基本符合团队对峰会进行展望时的基本预期。首先,气氛融洽高于一切,无论是在镜头前,还是据我们了解到的在镜头以外的场合,双方都体现了对于友好、合作态度的高度重视。

第二,定调高于决策,双方对这次会晤实质内容的期望并不高,但是两国领导对此次会晤的定调意义保持了高度共识。无论白宫会在何种情况下纠正国务院(或只是蒂勒森个人)在“新型大国关系”问题上的“冒失”,中美双边关系的特殊性是得到了双方认可的。

中美两国元首的首次会晤备受世界瞩目。

第三,在美国方面,这一基调的落实依然面临挑战。例如在建立健全的高级别对话机制的操作层面。正如我们之前分析所强调的,特朗普团队中有不少人,对诸如“中美战略经济对话”这类机制是持否定或至少是怀疑态度的。目前活跃于华盛顿政策界的多方人士都在试图改变这种消极态度,但是形势依然不够明朗。而特朗普政府所属意的战略对话框架,也面临诸多不确定性。

叙利亚夺舆情 错过一个看不同中国的机会

从正面来看,相对融洽的气氛是中美双方的期望所在。特朗普没有如保守派普遍希望的那样,在朝鲜、南海、人权等问题上给予公开、明确的表态,还是顶住了一些压力的。但同时也需要注意的是,这种局面也可能是美国国内舆情没有给予峰会足够重视的结果。峰会期间,美国媒体在外交问题方面的注意力,几乎完全被美军轰炸叙利亚的报道所占据,对于许多美国公众来说,他们并不清楚马阿拉哥发生了什么。

一些美国外交政策建制派成员认为,从中美关系的角度来说,这次会晤本是一次机会,使特朗普可以让其支持者看到一个与他在竞选时所描绘的截然不同的中国,但很遗憾,这个机会被错过了。但事有两面,媒体相对的忽视也避免了习特会和中美关系成为各种政论节目辩论会的焦点,这对于白宫是有利的。虽然不能说特朗普一夜之间从竞选时的“屠龙者”形象变为了家庭式聚会时的“熊猫拥抱者”,但如果习特会成为美国媒体的焦点,白宫对于此次会晤的定调和安排,无疑会使其遭到对华强硬派针对特朗普对华政策缺乏连贯性的口诛笔伐。

很多人未料到 贸易鹰派落入被动地位

在经贸方面,这次峰会前后的最大赢家无疑是财长斯蒂芬•努钦。

努钦不但有效地将贸易保护主义者的声音降到了一个低点,并成功掌握了中美双边关系未来新机制“全面经济对话”中的重要一席。到目前为止,贸易问题上的鹰派代表,如美国贸易代表罗伯特•莱特希泽和白宫贸易委员会主任彼得•那瓦罗,都出现了被边缘化的迹象,而这在此轮中美交流和白宫内部斗争之前,是很多人都没有料到的。

不过我们认为,特朗普仍然会以所谓“公平和平衡”作为对华贸易关系的终极指标。根据与贸易鹰派的私下交流,威尔伯•罗斯可能将成为未来中美全面经济对话的美方联席主席。罗斯与努钦的稳健立场不同,他认为在对华贸易上美国应该尽快采取更大的行动。总之,贸易鹰派们虽然现在处于相对被动的地位,但他们对峰会宣布的“百日计划”能否实现鹰派目标这方面,依然抱有很大的期望。

不过无论峰会的曝光度如何,在这次会晤前后,特朗普阵营内部已完成了新一轮的权力和人事布局调整,产生了新的赢家和输家。

在马阿拉哥峰会准备的最后几周,华盛顿多个派系的斗争几近白热化。特别引人注目还要数库什纳、白宫内部的全球主义信徒、以及班农之间的斗争。据我们所知,特朗普曾试图在他们之间进行调解,并明确要求各方“保持冷静,找到共事的方法”。

很显然,特朗普目前并没有扮演分而治之的角色。马阿拉哥峰会体现了库什纳的掌控能力,期间美方在言辞和会晤内容方面的安排都与最初激进反华一派的态度和预期截然不同。

白宫权力重组中 麦克马斯特获得初步胜利

从短期角度看,白宫的权力斗争主要在三派系中进行:一方是强调对外合作的全球主义者,一方是美利坚(白人)民族主义者,还有一方是共和党的外交建制派。

这场争斗目前的结果,以极端民族主义、白人至上的班农离开国安会,弗林的亲信麦克法兰另觅高就(可能将出任美驻新加坡大使)而暂告一段落。据我们所知,与共和党建制派关系良好、有丰富共事经验的“神奇女侠”黛娜•鲍威尔正成为国安会的新星。她得到了国家安全事务助理麦克马斯特的特别青睐,目前担任负责战略规划的副国安助理。联系我们前面文章所谈到的国安会重组问题,麦克马斯特在这一轮的权力和人事布局中已取得了初步胜利。

麦克马斯特与特朗普。

实际上,从这次峰会中体现出的美国政府内权力博弈有一项比库什纳的个人权力更为核心:国安会地位和作用的巩固。因为从这次峰会的安排来看,国安会应该是在整个峰会的准备过程中起到了关键的作用,而库什纳的个人地位需要依靠国安会的全盘操作才能够实现的。

关于国安会的角色,习特会定调以及战略框架的问题,我们在习特会之前用莫迪访美做了类比。这里,我们认为有必要再次以它作为一个参照。我们的团队专家有亲自参与安排那次峰会。据悉,虽然在那次峰会前美印关系有所缓和,但仍然有很多敏感问题难以处理,如外交争执、贸易争端等。这些都使得峰会的走向一度毫无定数,也在很大程度上影响双边关系在战略层面的稳定。

在莫迪访美之前,美国国安会不断与其核心团队直接接触,最终双方在制定新的双边合作机制上达成了共识。而这一新的合作机制并非作为峰会成果之一展现给公众,而是通过新的机制防止少数敏感问题成为整体合作的绊脚石。

代表美国总统安排和进行沟通、并在其基础促成多部门的支持与执行这些角色只有国安会才能扮演。当年的奥巴马-莫迪峰会为美印关系定下了基调,并为日后双边关系打下了机制性的基础,直接促成了美印战略伙伴关系展望宣言、美印亚太和印度洋地区共同战略展望、奥巴马访印以及多层面、多领域的全面合作关系包括贸易、气候及安全等领域。对于习特会的中长期影响,华盛顿政策界的许多人士希望它能够起到类似的作用。

从捋顺当前美国外交、安全决策过程的角度来说,国安会的角色确认是至关重要的一步。

国安会不但负责帮助总统制定长期战略计划,同时也要负责协调各部门以确保这些计划的顺利实施。因此国安会不但要站在比各部门日常运作更高的角度来统筹、谋划中长期行动蓝图,还要保持与各部门的良好沟通,以确认各部门的日常运作符合整体战略计划的安排与要求。这期间,美国对叙利亚的空袭从计划到执行,也比较清晰地反应了政治干预在专业领域的收敛,虽然日后这种白宫对专业领域(无论是军事还是外交)的有效放权是否会成为特朗普政府的惯例,这点还有待观察。

战略对话框架“升级”到底意味着什么

从马阿拉哥峰会来看,虽然特朗普经常无法清晰阐述自己的战略构想,并且在社交平台屡出奇言,但至少目前来看他的政策大方向与前任政府大概不会有太大实质出入。其核心仍然是在与中国寻求合作解决全球和区域挑战的同时,对中国的崛起施加影响。

尽管很多人曾认为特朗普会在贸易方面采取攻势,但到目前为止,无论是在诸如货币问题,还是中美贸易的高层人事布局方面,特朗普政府并未表现出比前几任更明显的攻击性。特朗普个人在贸易问题上的激进立场仍然更多限于言论而非实际行动。对华是否强硬仍需要根据未来百日计划的细节和贯彻来做判断他。

此次峰会在战略框架层面,为中美建立新的双边对话机制打下了一定的基础。未来的工作将重点放在安全外交、经贸、网络安全与执法、社会与民间交流这四个方面。正如我们之前谈到的,特朗普政府普遍对奥巴马的战略经济对话不满意。特朗普希望能够在新的框架中提升高级别官员,而非技术官僚的参与力度,产生更多的实质效果。也是我们在之前文章提到过的,以效果为导向将是特朗普政府处理外交的基本原则。

海湖庄园会晤5天后,中美两国元首通话;4月24日,两国元首月内再次通话。频繁的“领导人沟通”引关注。

据我们所知,特朗普政府对于峰会所确立的新战略框架方向十分满意,他们相信新的机制会给双边对话带来明显的改进。

不过从历史纵向的角度来审视,中美全面对话机制能否有效管理复杂的双边关系还是一个未知数。首先,关于新机制所强调的“升级”到底意味着什么我们还不清楚。如果仅仅是加大技术官僚之外的政府高层参与力度,显然是不够的,如何分配权责、如何协调不同部门之间的关系、如何在两个政府之间做到准确对口等等都是需要新机制早日解决的现实问题。而如果是通过白宫某些声音所主张的频繁首脑间磋商来带动两国关系实质层面的进展,也是难以想象的。

总之,新的全面对话机制需要合适的领导和成员在合适的级别展开。如果级别太高则可能变成“口号”平台;如果级别太低,则有可能使双边关系在繁杂的具体政策争论中,迷失战略方向。

联系到前文所提的特朗普政府内部权力格局和斗争问题,新机制框架下面的四个对话领域很有可能会进一步加强白宫和不同部门的内斗。如果没有一个清晰有序的框架建设规划、明确有效的领导以及关于未来走向的共识,新的对话机制反而可能带来更多的负面影响。

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弈图远望

《凤凰大参考》| 弈图远望专栏由中美具有高端资源的专业团队原创。专栏集合了凤凰平台和华盛顿政策“圈内人”亲自执笔的优势。弈图远望(Aetos-Longview)团队在中美两国政府、智库、国际组织、跨国企业、学术与政策研究等类型机构拥有丰富的工作经验。团队成员包括多位奥巴马任命的前政府中高级官员、知名国际智库亚太事务负责人、跨国银行战略策划师等。

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