彩票终于不再“裸卖”

不过，《公益时报》彩票版组的读者见面会在最近几年还是有了变化，“我们做的课件第一部分是介绍开奖流程，到2007年这个部分就拿掉了，说明大家对开奖这个环节是熟悉和信任的。”

另一个变化是，过去彩民打热线电话，直接问买哪组能中；现在，则是询问那些不同的计算方法哪个有效，“他们也知道，这东西不是一定的。”

今年7月1日起施行的《彩票管理条例》中，并没有“彩民”的表述，而是按国际惯例，使用“购彩者”、“中奖者”等字眼。

制定过程历时数年的《彩票管理条例》一经正式公布，就因低于舆论的期望而引起了不满。然而这公众眼中的一小步，却被业内认为是行业的一大步。

“过去彩票是没有法律保护的，我们叫‘裸卖’。”上述民政系统人士说。

彩票的法律关系是特殊的射幸合同:交易标的物即奖金在合同缔结时尚不实际存在，所存在的只是获得该标的物的偶然性。射幸合同目前在《民法通则》和《合同法》中均没有规定，因此不受民事基本法律的保护。《彩票管理条例》第一次在法律体系中确立了这个关系。

《条例》被质疑的是，它与人们希望的惩治彩票相关犯罪看起来关系不大。程阳认为，这本来就是一种误读，“惩治犯罪不是国务院条例能够界定的。”

其实，一些人把《彩票管理条例》和《彩票法》弄混了。按照中国的惯例，条例是立法的必须步骤，或者说是立法过程中的坚实一步。

令从业者不满意的是，《条例》中专业性的矛盾之处。如第三十一条“未兑奖的奖金，纳入彩票公益金”，同时又规定“返奖奖金不低于50%”。

因为未兑奖的奖金如果进入公益金，那计算奖金比例时确定的不低于50%肯定无法实现。2008年弃奖大约占1%左右，全年销售1060亿元，就是10多个亿。

虽然存在诸多缺失，但《条例》实施后面临的第一个挑战就是中奖者个人信息保密问题。在国外，中奖者信息是否公开随个人意愿而定，大多数西方国家并没有明确规定必须公开中奖者信息。程阳觉得，保密问题涉及公众知情权和中奖者隐私权的平衡。和中国的大多数法规一样，“总的来说，还是要细化。”

体制一直被认为是束缚彩票的大问题

与目前舆论质疑的“没有监管机构”不同，《条例》明确了“1+2+N”的管理模式。即作为彩票监督管理部门的财政部门，主管福彩、体彩发行的民政和体育部门，公安、工商、税务、审计等依照各自的法定职责参与彩票管理相关活动的其他政府职能部门。

事实上，业内人士的一种普遍看法是，财政部一直希望获得某种彩票的实际控制权，包括传闻中的赛马彩票。这样，免不了让人怀疑存在部门利益的争夺。

而对于福彩和体彩两个彩票系统来说，还有很多事情无法理顺。

各省彩票管理机构的负责人都是民政、体育系统的官员。由于“有钱”，这一位置往往是领导的嫡系，升迁希望极大。诸如改革一类的冒险，因此就显得动力不足。

其实与中国的许多事业单位一样，最熟悉业务的一般是没有最终决定权的分管业务副主任，即使在彩票中心干出成绩，也往往会以到其他单位当“一把手”的形式实现晋升。

体制一直被认为是束缚彩票的大问题。“买彩票”看起来更像是一种商业活动，但却是目前中国为数不多由政府机构完全主导的行业。

全国大部分省份采用的是双重管理体制:各地彩票管理中心在业务上受省中心领导，人事、行政和财务等方面受当地民政局或体委的领导。[您认为体制问题是否制约了彩市发展]

以著名的“福建销售神话”为例，2001年福建体彩比前一年的7.4个亿暴涨了11个亿。后来被“双规”的省体彩中心主任李联友放弃了双重领导，实行垂直管理:由省体彩中心在所辖市、县建立独立的分中心，直接派人管理，地方体彩中心不再归属地方体委主管。

上述民政系统人士告诉记者，电脑彩票与过去的摸奖、刮奖是完全不同的阶段。它从2000年起经过几年的铺垫和宣传后，在2004年、2005年达到了一个门槛:销售额快速增长，但是各类负面事件频发，一度比较混乱。结果引来了中央层面的关注，进行了严厉的治理。此后，就进入了稳步提高的阶段。“这时候就像一个人，度过了需要学习、了解自己的儿童期，在这之后，它的成长更多的还是受到外界环境的制约。”

彩票业开拓市场正遭遇瓶颈

目前，大奖看起来是提高销售量唯一有效办法。这其中往往伴随着两大彩票系统竞争。

国庆的第一周后，中国福彩中心一边应付舆论对巨奖的质疑，一边推出了创中国彩市纪录的一次派送:2亿元。从14日起未来40期内，每期从调节基金中拨出500万元作为加奖奖金，加给当期“双色球”一等奖。

加之从2009年1月1日起，当“双色球”奖池不低于1亿元时，奖金总额将改由两部分组成，且两部分的最高封顶各是500万元。这样，2元的彩票最高可能中奖1500万元。

“很多人又会说了，你这样做还留500万封顶干什么呢？直接1500万或者无封顶不就行了。但500万封顶是有自己道理的。”程阳说。

“从数字上计算，只要出现1772万个不同的号码，就肯定会出一个一等奖和相应的固定奖。这个总奖金和购买这些号码的总收入一冲抵，总是会留下几十万。这样即使每次都有一等奖，奖池仍然会有积累。积累得多了，大家才会有兴趣。”上述民政部系统人士说，500万封顶的一个作用是防止彩民盲目投入，另一个就是保持奖池的积累，避免涸泽而渔。

事实上，就在10月14日福彩提高最高奖金额的同时，国家体彩中心也推出了新一轮派送。在这个规则下，追加投注后，3元最高可中2400万。

“经过这几年的稳步增长，开拓市场已经遇到瓶颈。”上述民政系统人士说，这一极具市场色彩的行为正是传统事业单位最不擅长的。而出于安全考虑，网络等渠道都受到了严格限制。这代表着，许多因家庭关系被安排到待遇较好的彩票机构工作的人，需要和小食品推销员一样去便利店跑渠道。

“随着销售量的上升，各种今天觉得不正常的低概率情况会成为平常现象。”程阳说，3.59亿以及它引起的波澜，只不过是中国彩票历程中一个小小的插曲，有更为重要的事情摆在面前:如何尽快度过这个公信力常受质疑、市场化还有瓶颈的阶段---像这个国家的诸多方面那样。[继续拓展和开发中国彩票市场，您有什么好的建议]

10年彩票大事记

2000年1月，财政部从中国人民银行手中全面接管彩票的管理工作；

2000年4月，福利彩票和体育彩票一律以现金形式兑奖，取消实物兑奖的方式，同年电脑型彩票开始在全国普及，即开型大奖组的发行形式逐渐减少；

2000年12月，一重庆人以两注彩票，中税前奖金5093835元，为当时纪录；

2001年1月，一鄂州彩民连中两次500万元大奖，成为中国彩票史上首位千万获奖者；

2001年4月，湖北省第01031期中国电脑体育彩票开奖时，70个彩球中有8个彩球被人填充异物，现场工作人员在发现球被卡住并用手提取后，仍认定有效；

2001年7月15日，中国社会福利有奖募捐委员会更名为中国福利彩票发行管理中心，这是福利彩票机构第三次更名。11月，中彩中心由企业法人转换为事业法人；

2001年10月，国务院发布《关于进一步规范彩票管理的通知》。

2002年3月，财政部颁发了《彩票发行与销售管理暂行规定》，这是首次由国务院监管部门制定的、全国统一的彩票发行与销售管理规定。

2003年2月，第一个统一游戏规则、统一开奖、共享奖池的全国联合销售的电脑彩票游戏，日后屡屡创造大奖纪录的“双色球”上市；

2004年2月，“双色球”2004009期摇奖视频出现大小画面不一致情况；

2004年5月，因“彩世塔”案、“宝马”案，即开型彩票大奖组被全部停止。

2004年5月，彩票业首次卷入审计风暴，审计署报告批评一些单位违规使用彩票公益金；同年确定中央与地方平分彩票公益金，社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局按60%、30%、5%和5%分配中央资金；

2005年6月，原福建体彩中心主任李联友及副主任、体委主任先后落马；

2006年8月，体彩中心原法定代表人张伟华涉嫌滥用职权被“双规”；

2006年7月，湛江市体育局及市体彩中心官员因向中奖者刘某索取35万元“赞助费”，被以敲诈罪判刑；

2006年 10月，河北乐亭一彩民中5000万大奖，这个数字目前排在中国彩票中奖纪录第10位，前9位都是之后3年产生的；

2007年1月，辽宁鞍山福彩业主利用系统漏洞兑奖2800万元被发现；

2007年 4月，邯郸农行失窃5100万元，其主犯用4300万购买彩票。

2007年8月，广东体彩中心主任麦良因一个网点业主私买空打彩票2700多万元，以玩忽职守罪被判处有期徒刑3年6个月；

2007年11月，甘肃嘉峪关一彩民中1.138亿大奖，全国彩票年发行量首次突破1000亿；

2008年1月，网络购彩被全面叫停；

2009年6月，黑客入侵深圳福彩中心篡改彩票数据，欲诈骗3305万元大奖；

2009年7月，《彩票管理条例》开始施行；

2009年10月，河南安阳一彩民中3.59亿巨奖