王大犇解释，社会保险是权利和义务相结合的，这部分人参加了城镇社会保险，解决户口后，老了才能更好地在上海享受社保带来的福利。“更何况户籍新政每年也只能解决上万人，而目前上海养老保险的缺口上百亿，只能主要通过财政转移支付解决。”王大犇说。

上海2002年有关居住证制度的文件承诺，持有居住证到一定时间、符合条件的可以转本市户籍。到2008年，第一批办理居住证的已有6年，积累的期望开始转化为各种压力。比如，不少上海企业因不能解决进沪指标，影响了人才引进。王大犇说，正是在这样的背景下，2008年上海市着手研究居住证转户籍的政策。实际上，有关部门曾多次进行类似调研。

根据上海市人才居住证办理的情况，2002年办理居住证的确实不多，所以今年能够符合“累计7年”条件的人也不多，但以后会逐年增加。文件试行3年，未来户籍制度只能越来越松。

新政只能“小步走”

建议逐步建立户籍转换相应的评估体系

“改革的逐步推进有利于社会稳定。”王大犇说，我国有些地方的户籍制度改革步子较大，后来由于大量农村人口的进入，公共设施和公共财政难以承受，又重新设置门槛。政策多变，给社会管理带来不必要的麻烦。

希望入沪的人很多，除了在上海就业和创业的这部分人，还有为数不少的外来媳妇、历史上响应政府号召支内支边人员及他们的子女。如果户籍完全放开，上海需要解决低保、医保和经济适用房、廉租屋等相关问题，政府不得不考虑地方财政的承受能力。

“这次只是在户籍制度改革方面开了一个小口，而不是户籍制度改革的全部。”王大犇说，居住证转户籍的标准还是比较严，未来标准可以适当降低，“毕竟上海户籍人口已经进入到一个负增长的阶段，适当放宽，不会对上海人口总量带来巨大的压力。”

对通过户籍新政“引才”的期望，复旦大学社会发展与公共政策学院副院长梁鸿认为，这也许只是政府“一厢情愿”，因为政策一旦公开，想成为上海人的群体并不是由政府定的。

王大犇建议，应逐步建立相应的评估体系，为优秀外来务工人员建立户籍转换的通道。居住证暂时不与户口直接挂钩，只作为其在沪居住的证明，为其就业、租赁房屋等提供方便。同时，应建立优秀外来务工人员落户的通道，凡提升为高级技工者，可建立专门的“人才居住证”转户籍通道。

必须降低户口“含金量”

配套措施不落实改革难有实际进展

“户籍制度改革最关键的问题，是要回归到户籍管理的本意。”梁鸿说，“理想的户籍管理方式，应该是户籍改革与福利保障彻底分离，户籍没有‘含金量’，转不转也就无所谓了。”

梁鸿说，户籍管理本来有两个作用，一个是人口登记，二是人口管制，避免城市因人口承载压力过大影响发展。然而，我国城乡二元结构使得户籍“含金量”非常高，户籍转化为城市福利制度安排的基础和城市社会保障的前提条件。“所以，户籍制度改革涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，如果在相关配套措施没有落实之前匆忙改革，‘户改’就极有可能成为一纸有名无实的空文。”

王大犇说，目前，我国的社会保险、社会福利、社会救助等均是由地方财政兜底解决，都是以户籍为对象。由于我国财政、医疗、教育等资源各地差别较大，放宽户口进入，对于社会保障水平较高的地区，必然会有财政压力。因此，改革方向是逐步减少附加在“户籍”上的各种福利，至少不应增加新的以户籍为前提的各种政策。

“如果只是简单地改变户口性质本身，而不打破它所维持的就业、住房、教育、社会保障等‘福利待遇链’，户籍改革就只能是形式意义大于实际意义。”王大犇说，切实解决因户籍而产生的各种不公平问题，就要把隐藏在户口之后的劳动、人事、教育、医疗与社会保障等诸多社会福利与户口脱钩，其核心是打破城乡分割的社会政策和社会保障与服务体系。

“今天迫于客观现实不能开大口子，开小口子也可以。”梁鸿说，“有了通道，制度的改革就不可逆转，就有望向理想的户籍管理方式转变，这也是上海户籍新政引起多方普遍关注的更深层次原因。”