一九○五年五月日俄战争结束，同年九月二十五日，在老罗斯福(Theodore Roosevelt)总统的调停下，日俄签定「朴资茅斯条约」，划分东北势力后。日本为了迫使中国接受条约，乃於同年十一月七日起派外相小村寿太郎和驻华公使内田康哉与中国的奕劻等代表进行谈判，经过二十二次的会商，最后在十二月二十二日，中日签订了《会议东三省事宜正约》三款及附约十二款。此次会议中清廷的出席人员，包括庆亲王奕劻(军机大臣总理外务大臣)，瞿鸿禨(军机大臣兼署外务部大臣)，袁世凯(直隶总督兼北洋大臣)，随员有唐绍仪，杨士琦，邹嘉来，金邦平，曹汝霖。

中国的谈判代表，虽然以奕劻为首，但他於会议一开始，即谓彼年事已高，不能常常出席，使真正代表清政府谈判的是瞿，袁两人，其中发言最多的是袁世凯。日本在此次中日北京会议中，原本的目的只希望清政府正式承认日本按照「朴资茅斯条约」继承俄国在南满所掠夺的权益。但不料在附约中，清政府却允诺给予日本在东三省更多的额外利益。虽然清政府在此次会议中的东北权益损失不小，但从谈判中仍可看出袁世凯对外交涉的理念与技巧:一，将日本在东北权利的年限与范围缩小。袁氏要求日本继承俄国在东北的权益时，如旅顺大连的租借，东清铁路的建设，必须扣除俄国已享之年限。而铁路附属地，日本人经商应有范围，驻兵应有限制。二，要求平等权。袁氏向日方强调，中国与日方均有在东北兴建其他铁路的同等权利。三，不过袁氏并未能透过会谈，坚持中国在东北的主权。例如，袁世凯与唐绍仪在此次中日会谈中，虽曾主张日本在东北修建铁路，不能损害中国的主权。但会谈的最后结果，清朝却同意日本所求，万一将来与南满铁路利益相冲突时，中国不得建造新的铁路。此一伤害中国主权所及，影响到日后中美共同建造锦瑷铁路的计划。

值得一提的是，在此会议期间，袁世凯的政治权力有了动摇迹象，清廷对他已存有猜忌之心。根据曾亲自参与会议的曹汝霖观察，虽然袁氏在此次会议最为活跃，但每次发言后，必寻问瞿鸿禨的意见。果然，在一九○七年七月，袁世凯被慈禧改调为军机大臣兼外务部尚书，明升暗降。

但自一九○五年后，袁世凯的直隶总督兼北洋大臣之位已受到严重威胁，他开始希望能接掌东三省，因满洲土地辽阔，离京甚远，可暂避政争。袁世凯的支持者庆亲王奕劻原本亦内定袁氏为东三省总督，不过慈禧却表示，东三省好比后门，北洋好比大门，袁世凯离开北洋，大门无人看守，徐世昌与袁世凯交好，去了仍与北洋一气，於是改任命徐世昌。袁世凯虽未得东三省总督一席，而由徐世昌出任，但仍可视为袁氏北洋势力伸张於关外。

就袁世凯而言，此时他以军机大臣兼外务部尚书之职位，全力配合徐世昌的东北政策，以便也完成他自己的美国政策。归纳他所采取的方法有:一，一九○七年十月至一九○八年四月间，他在北京全力支持以银行兴建东北铁路的计划；二，一九○七年九月，他以伍廷芳取代梁诚为中国驻美公使，因为中国与美国发展合作关系，此符合袁世凯的对美政策；三，一九○八年十月，袁世凯促成清政府同意伍廷芳与美国国务卿路特(Elihu Root)签订「中美公断专约」；四，派遣唐绍仪於一九○八年十一月，前往华府寻求美国的支持；五，热情接待美国访太平洋的海军舰队，以示中国对美国的友好态度。

袁世凯的这些举动目的，无非想争取美国支持开发东北，但最后美国与哈里曼却皆因故无法支持东北开发计划，袁世凯的愿望终未能实现，这也是袁世凯在外交上的一项挫败。

总之，归纳袁世凯以三种策略维系清政府对於东北主权的控制:一，以自己的亲信接掌东北督抚，例如一九○七年，慈禧任命徐世昌为东三省总督，唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝为吉林巡抚，段芝贵署理黑龙江巡抚。这几个人都属袁氏的旧僚属。二，加强建设东北，增强防御能力。尤其在一九○○年，俄国入侵东北后，地方上要求清政府，设计一套周密的计划，如强化地方军力，改善行政管理，鼓励关内地区的人民向东北移民，促进工商业发展，尤其重要的是修建一条由中国控制的铁路，以加速这一地区的经济发展，增强防御能力，以弱化日俄的影响力。这项计划最需要的就是资金，但是经过庚子事变后的中国已百废待举，因此为了筹资以及获得外交的支持，袁世凯等人试图寻求美国的帮助。三，积极寻求英美等列强承认中国在东北的主权。不过，上述三项规划最后皆告失败。

二，袁世凯对外务部的贡献

由於列强在晚清时期，纷纷进入中国，谋取特权与经济利益，故外交问题在清季日趋繁复。清廷根据「办理通商善后章程」的规定，设立「总理各国事务衙门」(简称总理衙门，总署，译署)，以王大臣领之，并派军机大臣兼管，负责处理对外交涉事务。庚子事变之后，列强要求改革总理衙门，故在一九○一年七月改为外务部。列强所以要求清廷改组总理衙门，原因在於此一单位并不是实际的外交政策决定者，所以无法发挥应有的外交作用。分析其功能不彰的原因有二点:就总理衙门内部而言，涉及事项过於庞杂。总理衙门原司中外通商交涉，但其后成为洋务的总汇，商务，教务同归办理。举凡与西洋有关的新政，如海关，轮船，火器，学堂，铁路，电线，矿务，海军等，皆由其筹划主持。由於总理衙门涉及文化，科技与外交，所以定位不甚明确，职位淆杂而少专官。有时甚至清廷用它来抵挡列强的要求，故列强在辛丑条约中，明定清廷要就名称与组织有所改革。就外务部而言，涉外单位可谓「政出多门」。清季除了总署外，有不少单位与个人亦可参与外交事务，包括:一，慈禧太后；二，军机处；三，地方督抚；四，言官；五，地方士绅。

一九○一年改组后的外务部出现几项结果:一，外交事务的决策仍然由军机处掌握，外务部尚书还是由军机大臣兼任，在外交事务上，军机处依旧凌驾於外务部；二，外务部的职责单纯化，下设五个司处，并把原先的诸多职掌，如铁路，邮政，关税，工商业等，皆交由其他新设的中央部会；三，缺乏专业外交人才，整个外务部不但只有一位尚书，二位侍郎，和三十五位低阶属员，而且都是接受传统教育，亦无与西方接触的经验。如曹汝霖所言，外务部在袁世凯接掌前是「暮气沈沈」。

虽然袁世凯在一九○七年八月，被明升暗降至外务部，但就他过去处理政治危机的经验而论，仍可在外务部有所发挥。袁世凯也了解外务部的诸多问题，故一接任后即著手人事改革。方法有二:一，大量引用留洋，尤其是留日与留美的外交人才，如唐绍仪，施肇基，颜惠庆，张荫棠，曹汝霖等人；二，将旧日属员外放东欧小国，如瑞典，丹麦之类。总之，袁世凯的积极作为确实为外务部带来全新的气象，不但为外务部也为他自己赢得国内外舆论的认同与掌声。

伍，结 语

综观袁世凯在清季的外交表现有得有失，但归纳起来有以下几点特色:

第一点，从小站练兵时代起，他即对主权观念非常重视。为了维护中国主权，他甚至愿意在山东与东北问题，开放部份权利给予列强，以换取主权的确保。另外在一九○一年接掌北洋大臣之前，他已展现对外交事务的关心与处理外交的能力。

第二点，成败互见，得失兼有。成功的部份是他在山东地区有效压制了德国势力的扩张，并为中国争取了主权。在外务部尚书时，成功的改善了人事与制度，取得外国人的信赖与支持。不过在东北问题上，却是无法获取美国的支持以对抗日本，导致他的东北策略严重挫败。

第三点，袁世凯在审时度势后，始终认为中国的力量尚不足以和列强相抗衡，所以他非常强调以和平谈判的手段，解决与列强之间的纷纠，尤其极力建议清政府应该善用国际条约以规范列强在中国的行为。另外在列强中，他则选择争取英，美两国的支持，联手来对抗日俄在中国的野心。