美国对华禁令为何屡屡失效？专家：香港作用举足轻重

▎2022年，IBM在其位于纽约州波基普西的工厂接待拜登总统，庆祝该州宣布在半导体、量子计算和其他尖端技术方面投资200亿美元。图源：GETTY IMAGES

核心提要：

1. 近日拜登签署行政命令，禁止美国风险资本和私募基金进入中国量子计算、特定人工智能应用和半导体微电子行业。丁学良教授认为，对此不宜只做金融规模上的分析，如何清晰界定相关的产业和管控对象更值得关注。他提醒禁令存在扩大到生物技术和能源等领域的可能性。

2. 海外投资实际上是中国过去十几年最富于创新的服务业最重要的资金来源，丁教授认为我们的金融体制还不够灵活。这项禁令对中国的创新体制首当其冲，国内并不缺少资金，但需要培养融资判断力，加强高科技方面的研究储备。

3. 特朗普对华贸易战的很多措施没能落地，很重要的原因在于，以香港为基地的很多跨国公司、投资基金会、律师事务所都在美国内部进行游说，在背后施加压力。不过，现在以香港为基地游说美国的效果明显减弱。丁教授认为“一国两制”需要拿出具体的实证案例，我们千万不能让“高科技大公司撤港”的事情发生。

各位网友好！欢迎收看凤凰网香港號，我是陈笺。美国总统拜登近日签署行政命令，指示财政部规管半导体、量子计算和AI人工智能3个技术领域的直接投资，以阻止美国的资金和专业知识向中国转移；并禁止对这些技术的金融投资，同时要求在中国的美国商人要向美国政府通报在这3个高科技领域的投资情况；强调影响范围包括香港和澳门。这项禁令有什么含义？对中国相关高科技领域会产生怎样的影响？我们该如何应对？香港还能继续发挥一国两制的优势吗？相关话题，今天陈笺请来深圳大学中国海外利益研究院学术主导、知名学者丁学良教授作详尽剖析。

对禁令不宜只做金融规模上的分析

凤凰网香港號陈笺：丁教授，您好！美国出台禁令后众说纷纭，有人称之为对中国高科技产业的“断水断粮”，有人却解读为“不痛不痒”，您如何看待这项政策的含义和影响面？

丁学良：这个影响要分好几个阶段来分析。对于我这样长期做研究的人来讲，美方在政策研讨过程中经常会遇到不同观点、流派、利益集团的争论。

这项禁令出台前，美国官方也暗示过大概的政策框架。8月9号出台之后有30多天时间听取各方意见，到年底将会正式进入政策程序，明年开始真正落实。

▎拜登签署的最新行政令旨在限制任何流向可用于增强中国军事能力的关键技术行业的美国投资。

禁令如果对美国财界、投资机构尤其是风险投资有商业利益的损失，这些相关方会有反弹。如果反弹程度不超过拜登行政部门的预测，这个方案就不大会做结构性的改变。

假定之后禁令内容跟9号宣布的没有太大变化，它对美中经济、贸易、技术，甚至安全战略方面的影响要从几个层次来分析。

第一个层次：现在实际直接牵涉到投资机构和个人的不过几十亿美元。对于中国这样一个庞大的经济体来讲，几十亿美元不算什么。但我们不能只做纯粹金融规模方面的分析，那是很误导人的。

第二个层次：现在涉及到的政策方案管控的对象更值得关注。不仅是美国的投资机构和美国公民，涉及面很广。只要人在美国，即使你不是美国公民，不是美国绿卡的持有者，也不能够在那里筹集资金投到中国的这三大领域。

这其中还牵涉到一个问题，假定你仅仅是美国绿卡的持有者，但现在大部分时间是在港澳台是否会受限制。所以投资方技术上的鉴定是个大事。

第三个层次：这三个产业怎么划界。这其中比较容易划界的是半导体产业，因为全世界产业链、供应链基本比较清楚。但量子计算怎么划界现在还不那么清楚，最难划界的是AI人工智能。因为对于美国监管部门来讲，重要的是禁令是不是impossible？是不是可以落实？是不是可以执法？如果在技术上不能执行，就等于只是讲讲而已。

如果禁令能够实行下去，就有可能出现极其重要的发展，这一点我必须提醒，就是美国可能把新的限制产业加进来。最有可能加进来的、非常值得我们关注的就是生物工程、生物技术。

那么生物技术的资金主要来源是美国国家健康基金，这个基金影响到美国高科技竞争力的80%，如果把这个加进去范围就要大很多，而且直接牵涉到国民健康，比如治理癌症、老年痴呆症、肥胖症导致的糖尿病、儿童自闭症等。

禁令直接冲击中国现有的创新体制

凤凰网香港號陈笺：目前来说，对中国这三大高科技领域的影响会是怎样？

丁学良：最直接的影响是冲击了中国现在的创新体制。这里我讲句公道话，如果没有这样来自外部世界的撞击，中国的金融体制在改革和开放方面会更加落后于这个时代的挑战。

因为改革开放40年，中国国内资金在投资量上在全球仅次于美国，但这些投资所投的项目绝大部分都不属于高风险的、创新的、尝试性的项目，因为风险太高。中国的金融体制基本上都是固有的，他们既没有政策方面的空间，也没有胆量。

但美国的金融体制下，因为是私人基金而非国有投资，你愿意投就投，赚了大钱是回报，亏本了自己倒霉。现在拜登的行政命令，卡的就是这种金融的渠道。

所以美国究竟限制到什么程度，我们千万不能忽视。这是二战结束以后，美国行政部门第一次对美国的个人和投资基金机构在海外的商业行为进行限制，此前从来没有过。

凤凰网香港號陈笺：如果这一禁令落实的话，我们可以靠自有资本发展吗？会出现怎样的局面？

丁学良：我们资本够但投资渠道很僵化，而且资本投资回报得不到法律上很好的保障。中国平台经济、电商、网上支付这些领域，绝大部分的资金来源是海外投资，因为这是高风险、不确定的。

美国这一次的行政命令之所以选定这三大领域，就是因为他们看得很清楚，海外特别是广义上美国的投资实际上是中国过去十几年来最富于创新的服务业最厉害、最重要的资金来源。

还有一点要提醒，禁令出台之后美国本土要Extension，它可能把其他一些产业，包括生物工程、新能源转换中的新技术、航天、无人机包括在内。

▎网上消费的兴起催生了平台经济，图为北京街头快递小哥在分发运送包裹。图源：美联社

以香港为基地游说美国的效果减弱

凤凰网香港號陈笺：欧盟执委会10日表示，将分析美国相关禁令，并与美国政府保持密切联络。您认为美国这项禁令会不会形成示范效应，引起欧盟为首的西方国家效仿？

丁学良：欧洲本来以为美中冲突是个比较遥远的麻烦，但因为乌克兰战争，美国现在不断跟欧盟讲，如果台海发生严重状况，对全世界的影响远远超过乌克兰战争。

所以拜登行政当局一定会跟自己欧洲的盟友、亚太地区的盟友澳大利亚、新西兰、日本、韩国在这方面进行紧密的协商，让他们也不能够用资金来投入中国具有高增长潜力但又高风险的创新项目。

▎今年5月21日G7广岛峰会，美国总统拜登、日本首相岸田文雄与韩国总统尹锡悦在场边进行会谈。

凤凰网香港號陈笺：这项禁令我们特别关注到是包括香港在内的，香港是个国际金融中心，它曾经是国际资金非常喜欢的一座城市。这样一个禁令的推出，会不会撼动香港国际金融中心的地位？另外对一些已经是弃美投港的内地高科技企业又会产生怎样的影响呢？

丁学良：你提的这两个问题美国2018年就开始讨论了。当时特朗普对中国的贸易战等很多都没有做成，其中很重要的原因在于美国三权分置体制下，在内部游说施加压力的很多都来自于香港。

以香港为基地的这些跨国公司、投资基金会、律师事务所在美国三权分立的机构底下进行游说，在背后施加压力，在背后要削减特朗普贸易战的这些做法。他们不一定是香港居民，但花了巨量的资源，人力资源、财政资源、法律资源、政治动员资源。

我昨天还找到1995年元月8号香港南华早报的头版头条，那时“贸易战”在美国方面就已经提出来了，用的字眼跟现在一模一样US China trade war。那时候没搞起来是因为香港为基地的游说力量起了很大的作用。

当时就跟他们算了账，说这样打起来以后，仅仅香港第一年的损失是110.6亿美元，那时香港被认为是跟美国一样的西方阵营的一部分。所以这一次就不一样了，这次以香港为基地的这些利益集团和个人到美国去游说，80%不起作用，剩下了20%。

千万不能让科创大公司撤港的事情发生

凤凰网香港號陈笺：今年香港向全球广纳人才，这一禁令出台后，这些人才会不会就不来香港了，或者在香港的创科人才向产业集中的周边地区，特别是不受禁令限制的台湾转移呢？

▎香港科学园。

丁学良：到台湾去是他们最容易做出的一个选择。我认识的很多人都放弃了美国绿卡美国公民身份，就是因为美国的禁令影响到自己。如果他们不放弃美国身份，即使流到台湾、日本、菲律宾、新加坡，他们也很难摆脱这个限制令的影响。

投资方、技术人员本来是看好中国的人力资本相对廉价，比如请10个博士后到实验室，你在中国花的钱和在美国是天差地别的。很多项目能在中国做起来，就是因为中国的博士、博士后那么多，而且人均花的钱那么少。

凤凰网香港號陈笺：那香港的高科技人才会离开吗？

▎香港自2022年底优化各项人才入境计划后，申请数目均显著增长。

丁学良：相比纯粹作科技的人，我认为对做金融投资的人影响更大。最影响的是高风险、高创意投资。我印象很深刻，我离开哈佛的那一年还没有Facebook和YouTube，这些二十几岁的人一下子就成为全世界最有创意的产业的领先人物。美国这一次的禁令最影响的是最具有颠覆性的、革命性的项目。

凤凰网香港號陈笺：最近我们一直在思考和讨论香港的独特性是什么？大家都知道就是一国两制。但是美国几次针对中国的制裁都把香港囊括在内，那么从外部来看，好像香港“一国”的方面强化了，那么“两制”的优势还能继续发挥吗？

丁学良：我虽然不是香港本土人，但93年从波士顿到香港参与香港科大的创立，前前后后在香港也工作了18年。我对香港挺有感情的。

我从来不是把香港当作一个城市来看它在一国两制和国际竞争大环境中的地位，我是以整个中华民族的现代化这么一种大背景来看。自从清朝末年，中国被迫进入了国际竞争以后，只有两个城市被国际公认具有竞争力，第一是上海，其次是香港。

现在香港遇到的问题，我们必须站在100多年中华民族现代化的大背景下来看。要让国际社会相信香港的一国两制，不能仅靠发表宣言，也要拿出具体的实证案例。

我举一个最简单的例子，美国和澳大利亚的法律学者问我，香港法院是不是要对Google平台的信息进行审核。西方现在非常担忧，这个事情再演化下去Google是不是要撤出香港？

▎Google香港。

我非常严肃地跟大家讲，如果Google这样的大公司要撤出香港，那么下一步撤出去的就是在全世界最富有创新和影响力的高科技公司，我们千万不能让这种事情发生。我们每个人都要重视香港现在留下来的自由发展的余地，爱香港不仅仅是对香港好，爱香港是对中华民族好。

中国需要融资判断力和创新体制

凤凰网香港號陈笺：自从chatGPT问世后，AI成为各国科技企业追逐的风口。美国乔治城大学安全与新兴科技中心（CSET）发布报告称，从2015年到2021年间，英特尔和高通在内的167名美国投资者参与了401项中国AI交易，约占同期全球对华AI投资交易的17%；共涉及交易总额为402亿美元，占中国AI公司这6年来筹资总额的37%。此次禁令会不会影响中国AI产业的发展？我们如何应对？

丁学良：美国公司对中国AI公司直接金融财政方面的影响占1/3，我一点都不感到奇怪。如果中国国内的金融体制变得更灵活，即使失去了这1/3，也不会导致中国AI产业因为资金不够而走不下去。

▎图源：GLENN HARVEY

还有一个环节我特别担忧。对于美国那些拿自己的钱来中国大陆做高风险项目投资的人，他们要在100个项目中间选最有希望的几个，仅仅靠投资人的钱是识别不出来的，因为你没有判断力。他一定要请在AI领域、在量子计算领域、在半导体领域、在基础科学和技术方面最有经验的个人、研究团队、实验室当顾问，让他们判断在100个高风险不确定的项目中哪几个最有希望。

拜登的行政命令要把这个环节掐断，掐断了那些钱就没什么意义了。美国人讲得很清楚，1亿、10亿、100亿对中美来说都不是大钱，最重要的是判断识别能力。

美国要强调的所有这些环节中，最后一个环节是中国现在最惧怕的，你没有判断和识别能力，因为你在全球高科技方面的研究储备不足。

▎北京瑞萨电子的半导体生产设施。图源：美联社

凤凰网香港號陈笺：我能不能这样理解，资金的限制对我们高科技领域发展的影响是有限的，最重要的是我们还需要有发掘有价值的高新技术项目的慧眼，还有勇于承担高风险的魄力，重视自主发展，是吗？

丁学良：是。半导体芯片这个事情从2018年特朗普那时到现在闹了五六年，当时美国公司为了自己的利益出来反对行政部门，理由就是中国对进口高端芯片的依赖性这么强，实际上是给美国带来了很多商业机会。但如果不断限制高端芯片进入中国的渠道，反而会迫使中国走出一条独立自主、自己做芯片的道路，降低中国对美国的依赖性。

也有比较中立的学者计算从1949年以后，中国从来不把所有的希望都放在外面，你禁止与否，中国都在想办法走出自己的一条道路。我们从小都是这样的，自力更生，但是这个成本是非常之高昂。

如果不是成本和风险高，这些行业老早就起来了。所以，你要看看能够付出多少代价、有多少时间、体制灵活到什么地步，能不能支撑不断失败，不断没有希望的这么一条努力的道路。如果没有强大的创新体制，再多的钱也只能起到5%、10%的作用。

拜登构建国际统一战线的能力强于特朗普

凤凰网香港號陈笺：当我们遇到外来打压的时候如何自强是值得思考的问题。那这项禁令的出台与此前布林肯、耶伦等美方高官密集访中形成明显的反差。当时我们看到的画面，尤其是耶伦，是相当友好的。您如何看中美关系的长期走向，您认为下一次美国总统大选政党轮替了会改变这个局面吗？

▎2023年7月6日，美国财政部长耶伦抵达北京首都国际机场。图源：路透社

丁学良：这是最富有挑战性的问题，分为两部分。一个就是现任的美国行政当局内部的纠纷，之所以在拜登宣布总统命令之前，耶伦来了，我们推测一个很重要的任务就要跟中方讲清楚，美国跟中国之间不会像特朗普当年宣布的完全脱钩，但是美国在有些领域里面做的事情，美国必须做。

这次拜登推出的对华投资禁令就是美国研究、摩擦、博弈、争论、讨价还价将近两年才达到一个最低限度的可行方案。

那么你讲的第二个问题，美国大选如果没有什么特别大的意外，共和党总统候选人一定是特朗普，他跟拜登到现在为止的三次民意测试，相差都在统计学的误差之内，谁能赢不知道。

如果下一任还是拜登，他会把现在做的事情做得更扎实。因为拜登做过几十年参议院的资深议员，他在盟友、国际统一战线上的知识、经验、人脉、政策说服力都是特朗普不可比较的。下一任拜登一定会把国际统一战线一步一步做扎实，这个才是厉害的。

拜登知道跟这些盟邦之间的关系，不能仅仅算经济贸易这个小事情，最重要的是安全，是非常广义的、综合性的安全，包括技术安全、军事安全、情报安全、信息安全、经济安全，还有最重要的战略资源方面的，比如说系统安全。

凤凰网香港號陈笺：非常感谢丁教授详细地给我们解读了拜登禁制令的含义、影响面，在执行过程中可能出现的变数以及我们该如何应对。谢谢您！