澳门赌场迎20年来最大变革，“国安”条款加入，经济支柱何处去？

【文/观察者网 王恺雯 编辑/马雪】

从“小赌王”周焯华到唐山打人者陈继志，他们都曾有过同一个身份——“叠码仔”。

穿梭在“贵宾厅”、拉拢豪客一掷千金，名义上是“博彩中介人合作者”，不少人却暗中干着非法借贷、清洗黑钱的勾当。

随着澳门博彩业迎来剧变，游走在灰色地带、赚取暴利的日子将一去不复返。

6月21日下午，澳门立法会表决通过修改后的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（以下简称新“博彩法”），23日起正式生效。这是澳门21年来首次修订，新法首次出现涉及“国家安全”的条款。

“新‘博彩法’的实施，意味着以博彩中介人制度为核心、卫星赌场遍布澳门的时代结束了。”澳门大学政治经济学与公共政策教授盛力25日对观察者网表示。

澳门长期占据世界第一博彩市场位置，其中叠码仔服务的“贵宾厅”一直都是收入“大户”。2011年，澳门博彩收入2691亿澳门元， 是拉斯维加斯是4倍，“贵宾厅”贡献超过70%。

澳门理工大学博彩旅游教学及研究中心主任王长斌教授认为，新法落地后，“贵宾厅”将面临退场，未来博彩业会向消费层次更为亲民的“中场业务”发展，这也会迫使澳门博彩企业开发更多非博彩元素。

“国安”条款加入，将成“悬顶之剑”

“这是澳门特区21年来首次修订‘博彩法’，而且并不是简单修改了一下，主要是回应澳门博彩业高速发展过程中出现的一些弊端。”盛力教授25日对观察者网表示。

2001年，澳门特区政府制定了第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营与法律制度》（俗称“博彩法”），构建了澳门博彩业的基本监管框架，也打破了70多年来由一家公司垄断博彩专营权的规则。

目前，澳门有“三正三副”六张博彩牌照。赌王何鸿燊创办的澳博控股、港商吕志和创办的银河娱乐、美国永利度假村旗下的永利澳门持有三张正牌；何鸿燊二房长女何超琼持股的美高梅中国、美国金沙集团旗下金沙中国、何鸿燊二房独子何猷龙控制的新濠博亚持有三张对应的副牌。

这批牌照的批给期限原定于今年6月26日到期，不过目前，六家持牌博彩公司均已获澳门特区政府延长批给期限至今年12月31日。

自去年9月开始，澳门特区政府就修改“博彩法”展开公开咨询。在完成立法程序后，新法于23日起正式生效。

新法主要规定了博彩经营牌照（俗称“赌牌”）批给上限六个，禁止“转批给”，批给期限不多于10年（此前是20年），最多可延长3年；未来“管理公司”（现阶段的“卫星赌场”）只能收管理费，不能与娱乐场分享利润或收取佣金；博彩中介只可为一间承批公司（即持牌博彩公司）服务等。

澳门六大博彩企业均对新法表示欢迎。

盛力表示，这意味着以博彩中介人制度为核心、卫星赌场遍布澳门的时代将终结。

法案通过后，赌牌竞投工作即将展开。投行摩根大通认为，特区政府最快在7月底至8月初为新赌牌招标，最快11月初有结果。该行预计，目前6张赌牌的持有者都可以获发新牌。

2021年3月29日，中国澳门，一家酒店的博彩区 图源：IC Photo

值得一提的是，新“博彩法”中首次出现了涉及国家安全的条文。

法案第四十五条第一项规定，行政长官在听取博彩委员会的意见后，可基于“危害国家或澳门特别行政区的安全”等原因解除娱乐场幸运博彩的经营批给。法案亦提出，娱乐场幸运博彩的经营及操作须在维护国家及澳门特别行政区安全的前提下进行。

盛力表示，过去澳门部分外资博企或其间接关系人，可能涉及推动内地资本外流，他们与海外政治势力的关系也比较复杂，甚至有参与本地敏感事务的嫌疑。

“我想这引起了国家和特区政府的关注。尽管总体上这种境外势力还是处于可控状态，但确实需要关注。特别是我们要在法律层面有一个能在国家安全方面监管博彩业的依据。”

“新‘博彩法’规定，在承批公司‘危害国家或澳门特区’的情况下，行政长官可单方面解除经营批给，我觉得这是很重要的。”盛力表示，“这个法案必须有威慑力，不能光说要在维护国家安全的前提下去经营，还要在判断你危害到国家安全后，可以立即终止你的合约。”

此外，新“博彩法”还要求，经营娱乐场幸运博彩须不受犯罪影响，并应确保其经营及操作配合澳门特别行政区打击跨境非法资金流动，以及预防清洗黑钱和恐怖主义的政策及机制。

盛力认为，上述条款和2021年3月起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》中有关“跨境转移资产”的内容相呼应。

“新‘博彩法’也是要表现一种国家的关注，而国家的关注就是澳门的关注，保障‘一国两制’在澳门行稳致远。这实际上也是涉及到国家安全的一个条款。”

澳门立法会议员陈泽武此前表示，法案赋予特首有权就国家安全撤销赌牌，估计将会按国安法的框架去审视，如资金来源、从事勾结外国势力活动等。

目前澳门的六家持牌博彩企业中，有美资博企“两个半”之说。除了永利澳门和金沙中国，美高梅中国则是美国博彩业巨头美高梅与何超琼成立的合资公司。

永利澳门兴建运营的永利皇宫 图源：IC Photo

澳门特区政府宣布修法之初，在澳门拥有业务的美国赌场公司股票一度受到重挫。

“国家安全”不单只是涉及中美博奕的问题，也要和总体国家安全观联系起来。《新华澳报》曾刊文指出，将国家安全有关条文列入新“博彩法”，是一把悬挂在未来获得新赌牌博企、尤其是美资博企头上的“达摩克利斯之剑”，当然，这是一把正义的宝剑，相信会对美资博企起具有较大的震慑作用。

江湖再无“叠码仔”？

近几个月来，博彩中介一直是澳门博彩业的热点话题。

2021年11月27日，有澳门“小赌王”之称的太阳城集团主席周焯华（外号“洗米华”）因涉嫌在内地触犯开设赌场等罪，被温州市人民检察院依法批准逮捕。两个月后，澳门德晋集团主席陈荣炼因涉嫌不法经营赌博及经营“赌底面”（在赌场“贵宾厅”内非法博彩）被澳门警方拘捕。

其后，两人经营的澳门博彩中介“龙头”——太阳城和德晋相继停业。

“洗米华”案定于9月2日在澳门法院开审，周焯华被控创立及指挥犯罪集团、清洗黑钱及非法赌博等286条罪名，案中涉及非法博彩金额高达8000亿港元（约合6800亿元人民币）。

周焯华（左）和陈荣炼

伴随着这场风波，“叠码仔”、“贵宾厅”等专有名词频频映入人们视线。

澳门的赌场分为“中场”和“贵宾厅”，前者接待的多为普通游客，那里投注金额小，多位于酒店的一楼；“贵宾厅”则接待挥金如土的大额投注客。

澳门理工大学博彩旅游教学及研究中心主任王长斌教授介绍，澳门所谓的“博彩中介”，指的是“贵宾厅”的经营者。而所谓“叠码仔”，在澳门法律中被称为博彩中介的合作人，他们为“贵宾厅”介绍客人，然后从“贵宾厅”领取佣金。

“‘贵宾厅’负责从内地拉客。客人过来之后在‘贵宾厅’里面赌博，但他不是和‘贵宾厅’赌，而是和承批公司赌，‘贵宾厅’实际上起到了中介作用。”王长斌说。

事实上，2001年澳门特区政府制定的“博彩法”，将“博彩中介人”（可以是公司也可以是个人）定义为“在娱乐场推介幸运博彩者，其工作系给予博彩者各种便利，尤其是有关交通运输、住宿、餐饮及消遣等，而收取由一承批公司支付之佣金或其他报酬”。

但在实际操作中，这些所谓的“中介”提供的服务远不止于此，一些人还会从事洗钱、非法借贷等业务。

“内地是有资本管制的，赌客在澳门输了钱，这个钱要怎么过来？通过正当的金融渠道是很难寄过来的，他只能通过这些人从地下钱庄或其他操作把钱弄过来。”王长斌说。

新“博彩法”进一步对博彩中介业务进行了规范。例如第二十三条第二款规定，每一博彩中介仅可于一间承批公司内从事博彩中介业务，以收取佣金方式为其提供服务，不得以任何方式与承批公司分享娱乐场的收入。

太阳城旗下的“贵宾厅” 网络图片

王长斌指出，过去“贵宾厅”是澳门博彩收入的“大户”，2011年最高峰时占博彩收入比例超过七成，这几年已经逐步下降至三、四成。而新“博彩法”实施后，第三方“贵宾厅”将进一步受到限制。

“新‘博彩法’禁止博彩中介与承批企业分成，也就是说中介只能拿佣金。此外，还规定承批公司对博彩中介有连带责任，这样一来，他们要是有违法行为，都有可能算到博彩公司头上去，在这种情况下，博彩公司和贵宾厅合作的意愿就很低了。”

盛力认为，在澳门赌权开放后，博彩中介这一群体确实在拓展市场方面发挥了很大作用，推动了博彩业发展，对澳门经济民生也有贡献。但是他们长期游走在灰色地带，衍生出高利贷、洗钱乃至暴力犯罪等问题，且这种影响是不仅限于澳门，还影响到了内地。

“新法生效以后，一家博彩中介只能为一家博企服务，博企和中介的关系要很清晰，财务要很透明，实际上就抑制了中介的扩张。”盛力说，“这是希望中介能化身一种优质的服务团体，去提升游客的旅游感受，做好后勤保障工作。我想以后中介很大程度上会去服务中场的普通客人，这会是一个比较大的转变。”

对于这只给博彩中介套上的“紧箍咒”，澳门立法会议员高天赐在6月21日的立法会会议上质疑，这将限制博彩中介的发展空间，让他们“无前景可言”。

澳门特区经济财政司司长李伟农会上回应，希望中介“将角色摆回到应有位置”，即“拉客”给承批公司，收取佣金作为报酬。

李伟农重申，中介业务是向博彩者提供交通、住宿、餐饮、消遣等各种便利，而收取承批公司支付不多于法定佣金上限的金额作为回报，和承批公司是伙伴关系。

新法之下，另一个受到冲击的是遍布澳门的“卫星赌场”。

所谓“卫星赌场”，其所有者并不持有赌牌，却能和承批公司合作营运赌场。

具体而言，承批公司和第三方达成协议，后者拥有赌场酒店的物业，承担该物业内的所有非博彩业务（如餐饮、酒店管理等），而承批公司则在其中经营博彩业务并雇用有关人员。

今年4月，澳门英皇娱乐酒店宣布自6月26日起停止“卫星赌场”运作 网络图片

据澳媒介绍，截至今年4月，澳门共有35家赌场，其中17家由博彩公司全资拥有，另有18家“卫星赌场”由私人以类似“特许加盟”的方式设立。

根据今年1月公布的法案最初文本，“承批公司必须在其拥有不动产所有权的地方经营娱乐场幸运博彩……”这被视为“卫星赌场”的“死期条款”，意味着“卫星赌场”或者出售用于经营博彩的物业给承批公司，或者停业。

不过，根据新“博彩法”最终文本，“卫星赌场”被允许继续经营，只是要以“管理公司”的模式运作。

承批公司聘用管理公司必须获得澳门特区行政长官的许可，且承批公司只可向管理公司支付管理费用，不得以任何方式与管理公司分享娱乐场的收入或支付佣金。这样一来，现有“卫星赌场”的经营模式将出现巨大变化。

此前有澳门媒体预计，一些“卫星赌场”或在6月26日之后结束经营博彩业务。李伟农6月8日表示，这些决定是商业行为，政府不会介入，但政府希望他们可以继续保留。他同时指出，“卫星赌场”的去留和新“博彩法”无关，是疫情造成的经济冲击。

修法之后，澳门“经济支柱”何处去？

澳门博彩合法化始于1847年。1999年澳门回归后，特区政府即把“加强博彩业监管机制，提高经营管理水平”作为施政纲领之一。2001年，“博彩法”的通过，确立了澳门“赌权开放”的法律框架。

2002年以来，澳门博彩业形成“六分天下”的局面，加上内地逐步开放自由行，澳门博彩业也踏上发展的快车道。2006年，澳门博彩业收入首度超过美国拉斯维加斯，成为全球最大的博彩市场。

2011年，澳门博彩毛收入（GGR，即下注金额减去赢得金额的差额）达到2690.58亿澳门元，占当年本地生产总值91.6%；2013年，澳门博彩业毛收入历史性地达到3618.66亿澳门元，占当年本地生产总值87.9%。

澳门新葡京娱乐场内景 图源：IC Photo

毫无疑问，在推动澳门经济、就业、基础建设及民生福利等方面，博彩业发挥了积极作用。但其“一业独大”也为澳门社会带来了风险，这一问题在新冠疫情的冲击下显得更为突出。2020年澳门GDP实质收缩了56.3%，全年入境旅客同比减少85%，博彩业跌近8成。

赌场和酒店的生意一落千丈，一些“叠码仔”改行当起外卖小哥；那些动辄上千元一晚的高档赌场酒店，现在仅需两三百元就能入住。

盛力指出，澳门博彩业产值在2013、14年达到顶峰，在疫情之前，由于内地的反腐行动，澳门博彩业实际上已经受到影响。

“在新法生效后，如果疫情也没有改善，澳门博彩业会经历一个非常痛苦的时期。像以‘贵宾厅’为核心的这种高收益的爆发性增长肯定是没有了。如果是走休闲化、大众化、娱乐化路线，那相对澳门博彩业的高峰时期，肯定是一个小很多的规模。虽然是小很多，但我们希望这是一种健康平稳的发展。”

王长斌指出，“如果澳门博彩收入持续那么高，且持续需要靠内地民众前去赌博，这很难说是一个能够可持续发展的行业。”

王长斌认为，未来澳门博彩业会向“中场业务”这方面去发展，这就会逼着博彩企业多发展一些非博彩元素，“所有的博彩游戏都是差不多的，就只能靠这些非博彩元素去吸引。”

他日前在《澳门日报》撰文指出，新“博彩法”通过后，澳门博彩业将进入一个规范发展的新时期。虽然博彩收入难以恢复往日高度，但新形势将督促博彩企业减少对博彩的依赖，加大力度发展非博彩元素。同时，加大对博彩业的监管力度，致力于澳门博彩业的规范化发展，力图降低博彩业的“赌性”，发展其“娱乐性”，打造一个可持续发展的博彩业。

作为澳门支柱产业，博彩业为澳门提供了大量的工作岗位。据2020年澳门特区统计年鉴，当年澳门就业人口约为395100人，其中从事“文娱博彩及其他服务业”的人数为91300，占就业人口的23.1%。

新法落地后，如何尽可能减轻对从博彩从业者影响？

盛力指出，博彩业对澳门的影响深入到社会各个领域，特区政府当然希望修法进程是平稳的，对博企的改革要求也符合预期，希望各方利益能得到调和，失业率可控。

“考虑到时下比较艰难的情况，新法也做了一些调整，例如延长‘卫星赌场’存续时间，缓解失业压力。此外，也可以和广东省协调一下，推动一些澳门居民前往大湾区就业和生活。”

横琴粵澳合作中医药科技产业园总部大楼 图源：澳门特区政府网站

盛力表示，2000年澳门特区政府第一份施政报告就提出要产业多元化，在中央的支持和鼓励下也做了很多努力，“我们先后提出了20个多元化目标产业，但都不是很成功，因为博彩业虹吸效应太大了。”

“新‘博彩法’限制了博彩业的膨胀，如果政府的措施得当，加大投入和政策性引导，原先因为市场导向倾斜而流入博彩业的生产要素，应该可以回流到其他行业。我想，在中医药、现代金融业还有科创方面，澳门应该再多下一点功夫，而且要做好横琴粤澳深度合作区的工作。”

盛力表示，粤澳合作中医药产业园已经渐渐成熟，澳门本身也拥有高等院校及4个国家重点实验室，但由于澳门没有产业链，无法将高等院校的科研产出转化成市场价值，“希望和广东省能更好的协调，让我们的科研成果能够迅速的进入广东的生产链，这样就能产生价值。”