2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告近日公布。报告显示，中央部门在去年的预算执行中的违法违规资金呈下降趋势，不过仍达到40亿。对这一结果，新京报进行了调查。对于“你对这一结果怎么看”的问题，85%的受访者表示“仍很失望”。

李金华以自己的高调工作风格让公众突然注意到，政府内部还有个审计部门，这个部门是专门负责监督预算执行情况的。人们似乎也相信，那种比较直率的审计报告确实发挥了一定的财政监督作用。

但是，李金华时代的审计工作终究带有强烈的个人色彩。具体到审计领域，问题的根源就在于，审计制度、或者说包括审计制度在内的整个财政预算编制、执行、监督体系的设计安排，存在某种致命缺陷，导致常态下的审计必然软弱无力。

审计的主要职能是监督预算之执行过程，而预算的执行者主要是政府的行政分支。因而，按照审计与行政部门的关系，审计制度可分为两大类:一类是设立于行政部门内部进行内部监督，一类是设立于行政部门外部，通常是设立于制定预算的代议机构内，对执行预算的行政部门进行外部监督。

中国的审计制度是典型的内部监督，审计署是国务院下属一个部门，主要对国务院负责，而向全国人大常委会报告工作。按说，这样的制度安排也是可行的。不少国家的审计制度都是如此设计的。

问题在于，中国财政体制另有一特殊之处，即预算编制过程本身高度行政化。每年的政府财政预算，是由党政部门领导、具体由财政部门制定的。制定过程中又沿用很多陋习，比如迄今尚未实行零基预算编制法、部门预算法。财政部门按照基数预算编制法编制预算，据此，分配资金时不是看政府各个部门要干什么事，按照事拨款，而是以上一年度预算为基数按某个比例增加，不论干多少事。如此编制出来的预算，很晚才到全国人大常委会手中，无从进行仔细审议。至于全国人大代表，只有在人大召开之后才能看到，根本没有充分的时间研究、审议。

如此制定的预算报告，本身会存在漏洞。而审计又是从内部进行监督，那就很难起到约束作用。比如，考虑到行政部门内部的复杂关系，同为行政部门一个办事机构的审计部门在报告中甚至不能公开地点违犯财政纪律、预算的部门的名称，更不要说点相关责任人的名字了。这样的审计，监督预算执行的力度显然太弱了。

网络调查与全国人大常委会一些委员的审议意见其实已经指出了审计改进的方向:当问到“要让审计发挥更大作用，还需要做什么”时，57.6%的人选择了“加大刑事惩罚力度”，27.6%选择“加大公开点名曝光力度”，还有人希望“进一步细化财政预算”。

第一点意味着，民众具有一种朦胧但十分正确的意识，即由全国人大审议通过的预算乃是法律，只不过其效力仅持续一年而已；而具体执行预算的各种行政部门，包括审计部门甚至预算制定、审议部门，可能都未必具有这种意识。

那么，如何保证这种法律得到尊重？公开点名和细化预算如果不能同时做到，那其实也应当做好一个:要么强化人大编制预算的权力，这样，审计即便只是从内部监督，也无伤大雅；如果预算编制仍然是行政化的，那就应当强化审计，而审计要强化，就必须走外部监督之路。具体说来，就是把审计署变成全国人大常委会的一个特设机构。(秋风学者)