警惕出现“局部法治”现象

中央将于10月20日召开十八届四中全会，主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。早在十七年前，1997年党的十五大就正式提出了"依法治国"的重大战略任务，而此次则是第一次在中央全会上将"依法治国"作为主要讨论议题。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平指出："坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。"可见，在当前全面深化改革的背景下，推进"依法治国"的核心要义之一，就是"依宪治国"和"依宪执政"。为此，凤凰网评论频道邀请了10位国内知名法学家，从国家治理的层面，对"依法治国"进行解读、阐释及建议。

访谈嘉宾：沈岿 知名法学家，北京大学法学院教授，博士生导师

凤凰时事访谈员：高明勇

凤凰评论：十八届四中全会，主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。作为法学学者，你认为此次突出强调依法治国的意义是什么？

沈岿：我认为这在中国共产党执政的历史上是一个关键的转折点。之所以说“关键”，在于共产党过去执政主要有两个特点：一是依靠领导人的决策，这个成分比较多；二是更多的依靠政策。改革开放以来，我们在推进法治方面有了很大的进步。但是，我们的领导还是习惯于以改革为名突破法，在实质层面上来强调改革的重要性，而相对忽视了法律的作用。

现在强调依法治国，实际上标志着改革进入了“深水区”。所谓的深水区，就是利益更加的多元，利益格局更加复杂，而改革势必会对各方面的利益进行一些调整或者重新配置。这种情况下，如果没有一个在法律框架下进行改革的途径，那么势必会带来更多的利益冲突和矛盾。而利益冲突和矛盾可能会直接指向政府出台的各种改革政策，特别是质疑这种改革的合法性。

以前习惯于为了改革而突破法律的条条框框，但是现在如果突破法律的条条框框，擅自作出一个改革的决策，就会带来对于改革决策合法性的质疑，又会使得利益的冲突，更加凸显，而不能得到有效化解。所以只有在一种法治的框架下进行改革，才能够兼顾、协调各方的利益。在改革决策出台之前，让各方利益运用法律给予的工具和平台参与到决策的制定过程当中去，充分表达自己的意见，然后使得决策更加科学和民主。那么，这种改革一方面在实质上对于进步是有意义的，同时，又获得了充分的合法性，也就是得到更为广泛的认同。

凤凰评论：在当前全面深化改革的背景下，推进“依法治国”的核心要义之一，就是“依宪治国”和“依宪执政”。那么，你认为认为法治政府的核心是什么？

沈岿：在我看来法治政府的核心其实就是一切的权力都受到限制和制约。我们应该对法治政府做广义层面的理解，这样的政府既包括立法权，又包括行政权。一切权力都是受到应有的限制和制约，意味着必须接受法律的限制和制约。这种法律，最高层次上就是宪法，其次是法律，还有法规、规章等等。我们现在强调依宪治国、依宪执政，实际上就是承认宪法的最高法律地位，一切都在宪法框架之内进行执政。

像我刚才说的，改革的过程当中有些改革的政策可能会带来利益的调整和重新分配，而这样的重新分配，很有可能会有相关的利益群体依据宪法来维护他们认为应该的权益。这个时候就需要从宪法和法律的层次上，衡量和考察一个改革决策的合宪性和合法性。一旦它的合宪性和合法性通过一个权威的机构得到认可，那么即便有不同的意见，也应该在这样的法治框架体系内容忍和承受权威的确定。我们看，世界范围内很多国家，政府出台的政策，并不一定百分之百得到民众的认同，肯定有不同的意见。如果有不同意见，就通过法院和类似法院的权威机构，解决对不同意见的争执，一旦解决下来，就可以使矛盾、冲突得到较大程度的缓解。即便再有不同意见，也可以让其在社会、经济发展过程中争取更多人的支持，以求未来的改变，而不是一味地通过激烈争斗的方式把矛盾、冲突扩大化。在深化改革这样的背景之下，我们之所以要强调依宪治国和依宪执政，就是要让矛盾、冲突，得到有效的释放，同时又能够在一个有序的过程当中得到一种控制。这样的话，我们不会去回避矛盾和冲突，而是积极有效的利用法治思维和法治方式去化解矛盾和冲突。

凤凰评论：在“依法治国”的语境下，我们又该如何转变政府职能？

沈岿：政府职能的转变实际上涉及到实体和程序的两个方面。

从实体的角度来讲，我们仍然要强调的就是厘定政府能够管并且应该管的事情。如果市场、社会能够有效的解决市场、社会当中出现的一些问题，换句话说，如果市场当中的企业、消费者，还有消费者组织或者行业协会等等，这些市场力量和社会力量，能够通过自己去解决这些问题的话，就不需要政府出面了。这是从实体的标准上说有一个基本判断的原则，政府不应该把自己的手伸得过长过多。一旦政府的手伸得过长过多，可能会阻碍经济的活力，会阻碍市场、社会释放出他们应有的活力，同时也会带来一些腐败的因素。因为政府干预得多，很有可能就会造成各种各样寻租腐败的机会。

但是，究竟什么是政府应该管的，什么是社会、市场通过自己能够解决的？这个问题就不是一个很简单的、可以随意回答的问题，而且也没有一个一成不变的答案。在时代的变化当中，是需要进行一些调整的。这就涉及到程序层面上的政府转变职能。应该通过什么样的程序来转变政府职能，特别是涉及到一些很具体的问题。比如，特定的审批事项是不是要保留，特定的管理职能是不是要保留。这些问题需要经过充分的讨论，通过公众的参与、专家的论证，还有政府权衡利弊等等来寻求解决方案。我们现在强调决策既有科学性，又有民主性。这就需要有一个比较完善的保障性程序，来推动政府作出职能转变的决策。而这样一个程序的打造，实际上既涉及到一些专门机构的设置，比如是不是应该有专门的改革小组或委员会来引领对政府职能转变的讨论、研究和提案；同时，又有一些作出决策的科学和民主的程序，科学程序更多的要引入专家的论证，民主程序就要更多的引入公众参与，包括各个地域、各个团体的参与等等。

这样才能在实体和程序两个层面上去推动政府职能转变。在实体层面上，我们已经有一些法律作出了规定。比如行政许可法，在许可和审批这方面已经做出了规定，如刚才我所说的市场和社会能够自己解决的，政府就不用设定行政许可或审批。而国务院的《全面推进依法行政实施纲要》，尽管没有法律的性质，但是也对政府职能转变提出了一系列实体性要求。

在程序层面上，我们也有一些具体的要求，包括《全面推进依法行政实施纲要》里面对重大行政决策的程序作出了比较明确的规定。所以，如果我们说转变政府职能，要在依法治国的基础上转变的话，那就是把现在已有的、比较好的法律上的要求，彻底地贯彻和实施。

凤凰评论：其实，十八大以来，伴随着司法改革的推进，法治领域取得了较为明显的变化，你如何评价？

沈岿：十八大以来，确实在推进法治进程方面作出了一些改革，特别是司法改革，也引起了普遍的关注。但是，法治是一种治国方式和状态，其本身并不会因为两三年的时间就有明显的变化。

我特别想提的一点就是切忌实行“局部的法治”，也就是在某些方面、某些领域当中强调依法治国，强调法治的方式，强调法治的精神，但是在某些地方又采取了一些特别跟法治精神相违背的措施。

凤凰评论：当依法治国成为政治生活的一个主题词，你有何具体建议？

沈岿：第一点，中国共产党在中国执政体系当中的地位，决定了它以依法治国为主题的决议，势必会对中国的政治、经济、文化、法律等各方面都会带来很大的影响。

第二点，我希望这样的一种影响是持续的。因为我们知道罗马城不是一日建成的，法治的进程也不是一蹴而就的。我们现在有了这样的决议，5年、10年，我们的法治就会有很大的改善吗？不会！在我看来，法治的进程起码需要二三十年，才可能有比较令人瞩目的成就。而且，在这二、三十年当中，还不能有任何反复，还必须按照某一个方向去持续发展。如果一旦有反复的话，这个时间就会拉得更长。正是因为这样，这个决议出来以后，我希望的是它能够持续的产生影响，而不是短暂的、带有符号性质的一种宣传。

第三点，依法治国成为真正的关健词，具体来讲我希望在依法治国的决议出来以后，我们能够在比较长的一段时间内，持续地推进四个方面的工作：

第一是持续地推进我们国家的根本政治制度，就是完善和加强人民代表大会制度，要围绕着强化代表性、民主性、专业性这几个方面，这样才能使我们执政体系的民主基础性更加扎实，也才能够使各个地方真正近距离地实现对权力的制约，而不是延续几千年的权力者对上负责、不对民负责的集权惯性。

第二涉及到的是行政决策的过程。刚才已经谈到了行政决策的过程，由于在经济社会生活当中，行政仍然会处于相当程度的支配和主导地位。所以，行政决策——特别是重大的行政决策——的民主性和科学性，未来是一定要加强和完善的。从现在来看就一定要强调决策的公开，包括透明和公众参与。只有这样才能使行政的权力得到一定的制衡，特别是公众力量的制衡，不至于出现重大的决策失误或者偏袒，也不至于出现这种各种各样的腐败现象。

第三个方面更加重要，就是要持续地推进司法改革，最终目标是实现独立、公正的司法。在任何一个社会、任何一个国家，争议是很难避免的。既然利益更加多元、利益的格局更加复杂，那么利益冲突和争议也就难以避免。这就需要比较公正、独立的司法，能够取信于民，他们做出的裁判不一定能够让所有利害相关方都满意，但是，比较公正、独立的司法，敢于对违法现象——无论违法者是谁——说不的，就能够使其裁判被服从。在未来的一个时间点，我们还应该充分建立违宪审查的机制，或者是宪法监督的机制。这样的话，未来如果就宪法的解释和应用产生争议，就可以通过宪法审查的机构或者是宪法监督机构来解决。无论怎么讲，独立和公正是未来必须要追求的目标。

第四个需要解决的方面就是，党的领导与依法治国的关系。因为这是我们国家非常特殊的一个问题，需要认真加以应对。党如何来加强领导，同时又与人民民主、依法治国有机地结合起来，这是摆在我们所有人面前需要认真对待的一个问题。从我个人的角度来讲，我认为党的领导绝对不能等同于个别领导人的领导，特别是一些地方的党委领导。他们往往把个人的领导等同于党的领导。这样的话很容易造成个人的专权，也容易产生腐败问题，反而会对整个党的地位包括党的领导、公信力和权威性造成更大的损害。所以，如何在法治的框架之下更好的进行一个执政党的领导，也是未来的关键，拭目以待吧。

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