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全面二孩不仅仅“修法”这么简单

虽然说有上位法优于下位法的规定,但如果新修改的人口与计划生育法未规定呢?那些阻滞“全面二孩”政策顺利落地的地方性法规规定的程序是否继续有效?

12月21日,备受社会关注的《中华人民共和国人口与计划生育法(修正案)》(草案)提请第十二届全国人大常委会第十八次会议审议。该修正案草案第十八条明确,提倡一对夫妻生育两个孩子。如果这一修正案草案顺利获得通过,将于2016年1月1日起施行。这意味着,“全面二孩”有望于下周正式落地。

“全面二孩”政策落地,对于期望生第二个宝宝的家庭来说,无疑是一个福音。但是,对于人口与计划生育法的修改和“全面二孩”政策实施,仍有若干问题需要进一步厘清。

第一,人口与计划生育法修正案草案经一次常委会审议通过是否合适?从提出的议案来看,议案提请者是希望人口与计划生育法修正案草案经本次常委会一次审议后即提请表决,这是否符合我们一般的立法程序?

对于立法程序,我国立法法确立的是“三审通过”原则。也就是说,原则上,制定或修改一部法律,一般要经过三次常委会审议,才有可能通过。同时,立法法第三十条规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,各方面意见比较一致的,可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法律案,各方面的意见比较一致的,也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”因此,如果各方面意见比较一致,将人口与计划生育法修正案草案在本次常委会上提请表决,也不能说是违背了立法法的规定。

当然,对人口与计划生育法的修改来说,一次审议、直接表决通过,肯定不是最妥当、最科学的。计划生育是我国的基本国策,自2002年9月1日起施行的人口与计划生育法,其根本原则和指导思想之一是严格控制人口数量,重点强调的是“鼓励公民晚婚晚育”和“提倡一对夫妻生育一个子女”。而本次修订,法律的实施环境、根本原则和指导思想都发生了重大变化,实际上需要全面修改,即使不是全面修改,也属于重大政策调整和主要制度修改。由行政主管部门起草的修正案草案,与广大公众之间的期待是否一致,也是一个未知数。

在这种情况下,在未公开向社会征求意见的情况下(一般情况下,法律草案经过全国人大常委会第一次审议后,都会在中国人大网向社会公开征求意见),将修正案草案经一次常委会审议即提请表决,显然与立法法的精神不是完全吻合。

事实上,如果有关部门早一点启动修法工作,完全可以将人口与计划生育法修正案草案提请在10月底11月初召开的第十二届全国人大常委会第十七次会议审议。如果上次常委会能够进行初次审议,初审议后就可以依惯例向社会公开征求意见,然后全国人大有关工作机构根据人大常委会组成人员和社会公众的意见,对草案进行完善,再提请本次常委会进行审议和表决。

将修正案草案经一次常委会审议即提请表决,在一定程度上也只能算是一个“无奈之举”。而这种“无奈”,本来是可以避免的,法律的修改过程,也完全可以更加完美。

第二,“全面二孩”政策的内涵需进一步阐释。修正案草案提出,“提倡一对夫妻生育两个孩子”。可是,立法者的本意到底是希望一对夫妻尽量生育两个孩子?还是仅仅“允许”一对夫妻生育两个孩子?这二者之间存在千差万别。

如果是“鼓励”一对夫妻尽量生育两个孩子,那就应采取必要的措施,来支持、帮助夫妻生育二胎,对于生育二胎者,要给予奖励、扶持,对于拒绝生育二胎的,至少不能享有生育二胎者的某些特定权利。如果是仅仅“允许”一对夫妻生育两个孩子,那么政策应当依然向仅生育一胎者倾斜,对于生育二胎者不提供额外的支持。

从“全面二孩”政策出台的背景来看,这一政策的出台,与“单独二孩”政策未能达到预期目标、人口老龄化形势日趋严峻密切相关。“全面二孩”政策,实际上是国家积极应对人口老龄化战略的重要举措。如此来看,“鼓励”一对夫妻尽量生育两个孩子,应当更符合政策制定者和立法者的意图。毕竟,未来二三十年人口老龄化的高峰期,劳动人口紧缺将是一个严重的社会问题。

如果我们是“鼓励”一对夫妻尽量生育两个孩子,说明我们承认增加生育的积极意义和特有价值。承认增加人口出生数量会消减人口老龄化带来的压力,承认了“人虽消耗资源但更能创造财富”这一理念。如果这样,我们对于超计划而生育三个或者更多孩子的夫妻,继续征收社会抚养费是否能够从逻辑上站得住脚?

第三,地方性法规会否阻滞,“全面二孩”政策落地?从主管部门的表态来看,与“单独二孩”政策不一样,“全面二孩”政策落地的时间将全国统一。也就是说,如果这一修正案草案在本次常委会上顺利获得通过,2016年1月1日起各地均需“全面二孩”政策,一对夫妻生育两个孩子均符合法律规定,各地均无权再予以处罚或者征收社会抚养费。

但是,我们也必须强调,现行的人口与计划生育法并未明确规定一对夫妻只能生育一个孩子,一对夫妻只生育一个孩子和“单独二孩”都是各地地方性法规规定的,许多地方的地方性法规为此还为生育二胎规定了详细的条件和程序性限制。

比如,《山东省人口与计划生育条例》第二十一条、二十二条、二十三条规定了生育二胎的条件,并用多条规定了生育二胎的申请和审批程序。人口与计划生育法修改后,虽然公民均可以生育二胎,但在各地地方性法规修改前,在生育申请、审批程序上是否要继续实施原来的规定?

虽然说有上位法优于下位法的规定,但如果新修改的人口与计划生育法未规定呢?那些阻滞“全面二孩”政策顺利落地的地方性法规规定的程序是否继续有效?如果有的地方因为各种原因,迟迟不修改本地地方性法规,导致“全面二孩”政策实施不够顺畅,怎么办?这些问题,立法者也不能不关注。

当然,我们期待,各地能够尽快启动本地地方性法规的修订,争取在1月份都能对本地相关地方性法规进行修改。如果不能及时修改,也应当依法作出相关决议,保障“全面二孩”政策在本地区顺利实施。

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