最近，各省人大相继完成换届选举，并产生了省人大常委会成员和全国人大代表。今年3月，全国人大在开会期间也将选出全国人大常委会成员。近年来，各级人大选举已受到一定程度的关注。十七大报告“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，也表明中央要解决长期实施的“1/4条款”造成各级人大的城乡代表比例不平等问题，使人大选举符合“一人一票”原则，也就是每个人大代表所代表的选民基数应不分城乡、大致均等。

然而，即便人大选举实行“一人一票”，也未必意味着人大常委会选举受此原则约束。事实上，目前还没有引起普遍关注的是，人大常委会选举和构成偏离了地区平等。和全国人大相比，全国人大常委的城乡代表比例差别更大。按照全国选民的“一人一票”计算，来自各省的人大常委在全国人大常委会的人数比例应和该省人口占全国总人口的比例大致相等，也就是两个比例之比应该等于1。但是九届全国人大常委会的地区分布显然和这个标准相差很远，属于天津、北京、上海代表团的常委比例和这些地区的人口比例之比远大于1，例如北京的比值高达3。5、天津4。8、上海2。5；属于山西、山东、广东、四川、陕西等代表团的常委比例和地区人口比例之比则远小于1，例如山西的比值只有0。2、山东和广东0。4、四川0。5。

尤其值得注意的是，全国人大在各地“下达”约250多个代表指标；这些代表都在中央党政部门工作，由中央指定，但是被算作为北京以外的其它地区代表。虽然这种做法对近3000人的全国人大影响不大，但是显著影响了只有129名成员的人大常委会结构，因而来自北京地区的常委在全国人大常委会中的实际比例远高于表面统计数据。

之所以造成这种现象，是因为《选举法》虽然比较具体地规定了人大选举，但是对于常委会的选举方式却语焉不详。和全国人大代表由各省人大按人口比例选举产生不同的是，全国人大常委会是由全国人大作为一个集体选举产生的，因而似乎只要保证每个人大代表“一人一票”就行了，至于选出什么结果、常委地区分布如何似乎都不需要考虑。然而，事情并非如此简单。人大常委会并不是一个普通的人大委员会，而是一个可以独立通过法律的立法机构，因而常委会选举不仅要保证人大代表的“一人一票”，而且选举结果最终还要反映全国选民的“一人一票”。人大常委会的间接选举模式并不能成为常委会构成偏离地区平等的理由。

或许是中国的特殊国情，作为代议机构和立法机构，人大常委会的作用一点不亚于人大本身。以全国人大为例，由于全国人大规模庞大、每年会期很短、运行效率较低，因而中国绝大多数的法律其实是由全国人大常委会制定的。虽然全国人大负责制定少数的“基本法律”，但是可以毫不夸张地说，人大常委会是中国的实际立法者。既然如此，全国人大常委会的构成应该大致和各地人口成比例，代议机构才能均衡反映全国各地的多元需求和利益结构；反之，如果代议机构的代表构成严重偏离了各地人口结构，那么某些地方利益就不能在中央得到充分反映。要保证全国人大常委会及其立法真正代表全体选民（而不仅是某些地区）的利益，就应该从法律上保证来自各地的常委会成员在常委会所占的名额和当地人口比例相称。

事实上，达到这个目标并不困难。它只是要求人大在选举常委会之前应首先按照各地人口比例，分配来自各地的常委会成员名额。换言之，在全国人大选举实现“一人一票”的基础上，全国人大常委会应按照相同比例从各地代表团中选出。如果全国人大及其常委会都维持现有规模，那么意味着每个人大代表团都应大致推选代表人数4。3%的常委会成员。当然，个别地区可以因特殊情况而特殊处理，例如某些边远地区人数太少，因而可以规定人大代表和常委会成员的名额下限，但是规则必须是人大常委会构成基本符合各地人口比例。

归根结底，在“以人为本”的大原则指导下，立法者应该代表人，而不是地区、行业、财产或任何别的东西。由于人大常委会和人大一样是一个代议机构，因而其构成也必须符合“公民在法律面前一律平等”的宪法原则。

（作者系北京大学宪法学教授）