管理漏洞

除了超时飞行，在民航系统内部还存在众多管理和机制方面的漏洞。

飞行安全培训不科学，有的航空公司的飞行干部开会除了念文件，顺便喊两句安全口号，几乎不涉及飞行技术方面的内容，而这些正是一线飞行员迫切需要的。

晋升制度看人定政策。从见习副驾驶到机长，需要飞行至少1500小时；从机长升教员要1000小时，这是代表技术、经验和生命的“晋级标准”。可在某些航空公司，这个放行数字不知变了多少回。这些因为“放水”而通过的机长，经验不足就成了飞行安全的致命隐患。在部队，飞行员的淘汰率高达70%，机长要求具有过硬的素质，包括决断能力、心理能力和技术能力。但是某些航空公司竟承诺，公司内的所有飞行员都能当机长，所有机长都能升教员。因为没有基础理论和过关的技术经验，早已被叫停“领通机”(领航、通信和机械)出身转飞的人，竟堂而皇之成为飞行教员，培训其他飞行员。

管理的混乱还体现在信息公开问题上。在采访中，海航内部一个空乘人员说，“海航有一个互助基金，说是为了帮助生活困难或遭遇重大疾病的员工而设。每个月从大家的工资中扣除20元。但是这多年来从听说任何员工享受了这笔钱，现在基金已经累计到1000多万了，没人知道钱在做什么用。”

与混乱的管理相对应的是，行政机构肿胀，部室林立。在山东航空，最初的飞航部被扩充进了保卫、客舱、安检、译码等十几个周边单位。一个飞行处一个主任，十几个副主任，一百多科员。地勤人员的数量和工资水平都达到全民航之最，而一线飞行人员的工资在民行飞行员中却是最低。

安全监督是民航主管部门的首要任务。民航安全监督管理办公室(以下简称“安监办”)，是监管航空安全最直接的基层部门，但这里却充满着行政与市场交叉的强烈痕迹。

各地安监办成立时，其主任、副主任都是从所辖地区的民航公司调配的人员，而这其中大多数是飞行人员。到目前为止，大多数安监办人员还都具有双重身份，既是负责监管航空公司安全的政府公务员，又是被监管航空公司飞行的一线人员，领取飞行小时费，同时享受平均小时补贴。这样的制度设计，令飞行员们严重不满且异议极大。

对于民航局对东航“返航事件”的处理结果，业内人士均不感到意外。北京航空航天大学法学院院长龙卫球教授表示:“从问题源头出发，重点处理航空公司，因为主要是由于它们恶化劳资关系导致了这一安全问题。现在看起来，光处罚航空公司还不够，而是应该认真考虑我们航空体制的安全机制的完善问题。”

将飞行员“固定资产化”的办法已经到头

2007年7月，原民航总局出台《关于调控航班总量、航空运输市场准入和运力增长的通知》:严格控制新成立航空公司运力增长，严格控制人机比，严格控制飞行员超时飞行，严格控制借人飞行，严格对老龄航空器的安全监管，严格机务维修人员的工时管理，严格对飞机置换的监管。

原民航总局为中国民航业的主管部门，现属交通运输部，其下设华北、东北、华东、中南、西南、西北、新疆7个民航地区管理局。地区管理局下又设26个民航安全监督管理办公室，代表地区管理局负责所辖地域航空公司、机场等民航企事业单位的安全监督和市场管理。

国家民航局的主要职责是:制定保障民用航空安全的规章制度，监督管理民航行业的飞行安全和地面安全；负责民用航空飞行人员、飞行签派人员的资格管理；制定民用航空空中交通管理标准和规章制度，负责空中交通管制人员的资格管理。

这里的航空飞行人员资格管理指的是，飞行员只有具备“三证”即飞行执照、体检合格证和登机牌才能执行飞行任务。但同时规定，未获准流动的飞行员要将三证交现用人单位，再转交各地方管理局保管。

“面对民航国际化发展的未来，单位人向雇员劳动力市场的体制转轨之痛绝无法避免，只是或早或晚，或轻或重的差别。”民航局的一位高官表态说。

人力资源和社会保障部争议仲裁委员会委员、中国政法大学的郑尚元教授指出:“用这种计划管理模式来控制飞行员，实际上是变相用行政权利剥夺飞行员的从业资格和流动权利，飞行员在与单位的对抗中始终是弱者。”

一位业内权威人士承认，“采取将飞行员‘固定资产化'的办法已经到头了。”

郑尚元教授认为，“民航局应该在航空公司和飞行员间正进行的这场权利义务博弈中，处于中立和公正的立场。暂时的限制流动是可以理解的，但这决不能成为基本政策。与其将力气花费在如何限制辞职，不如真正规范流动、大力培养飞行员。短期对策，民航局应该广泛征求空公司和飞行员双方意见，制定明晰的员工福利和有章可循飞行制度，解决航空安全隐患。”

记者在调查中了解到，北航法学院目前已经启动了“制定统一航空法”系列调研课题项目。这一航空法的目标就是针对空域充分使用的要求，和航空业日益市场化的实际需要，重新调整民航过去在管理上过于片面强调单纯设卡设令的“航空军事化管制模式”。在开放民用的前提下，对于作为航空安全的第一线执行人——航空公司和飞行员，使用更科学的管理模式，做到对航空公司和飞行员既授权，又能充分保证安全。

“在高度危险作业的航空领域，用人单位除了在对于飞行员的进严格把关外，还应当懂得建立一种相互信任的良性劳资关系，而不能是简单粗暴强制，甚至存在着拖欠工资等现象。我们的航空法制必须尽快健全，尽快现代化，对于这些问题要有规范周密，特别是要把握好航空公司。而这些都是下一步法律调研和讨论的重点。”课题组的总负责人龙卫球教授担忧地说。

负责民航劳动法律制度国际比较法研究的黄卉副教授面对《中国改革》的记者时明确表示，中国民航面临迫切的改革需求，国际竞争、国内当前经济、政治、法治、公共管理等所有相对应的改革都包含人力资源市场化的诉求。

“目前国有航企与飞行员的雇佣关系的维持，一方面是行政思维的惯性作用，另一方面是民航改革允许的时间差实惠。航空公司应该感庆幸，在愈来愈浓的竞争氛围和压力中，暂时还能借助行政权力来限制飞行员自由流动，赢得了反思和调整的时间，也牵制了民营竞争对手的发展速度。但这绝非长久之计，除非国家收回民航业向民间资本开放的政策。放松民航管制必成定势，飞行员雇用制度绝无走回行政管理的可能。”

记者到达青岛采访的这天是山航六位辞职飞行员进入诉讼程序后第一次开庭的日子。青岛市城阳区人民法院三楼的民事11厅里挤满了人，六位飞行员的家属和昔日一起并肩飞行的同事都到了庭审现场，有些没位置的人干脆坐在了地上。庭审开始前，一位尚在山航服务的机长对本刊记者说，“他们的胜利，是我们所有想要离开的飞行员最大的希望。”

(本文涉及的飞行员均为化名)