任何外交活动都是依据当事国的外交政策的制定展开，而外交政策的制定又是政府的工作。北洋政府所制定的外交政策指导着巴黎和会上中国代表团的外交活动，巴黎和会上中国代表团的种种表现始终秉承着北洋政府的意志。

巴黎和会上外交遇挫折 北洋政府被万民指为“幕后卖国贼”

五四运动被人们视为由学生发起，由工人扩大的爱国反帝运动，那么它自然就有斗争的“对立面”；在我们的教课书中，这个“对立面”非常清楚，即“外争国权，内惩国贼”口号所涉及的“争国权和惩国贼”。我们所学的历史课程告诉我们：“争国权”无疑意指“巴黎和会上中国政府的外交失败”；“惩国贼”往小了说是指因秉承北洋政府意志与日本交换“关于向日本借款的公文”，使“换文”成为巴黎和会上日本强占山东的借口的驻日公使章宗祥，以及参与对日借款事宜而被学生们烧了自家私宅的“卖国贼”曹汝霖等人；往大了说，则是指躲在这些小“卖国贼”们的背后操纵全局，想要把山东的权益出卖给日本的大“卖国贼”——北洋政府。教科书还告诉我们，正是由于广大学生、工人的爱国举动，使得软弱无能的“卖国”北洋政府倍感压力，最后迫于来自国内的各方压力，中国代表最终没有出席巴黎和会的签字仪式，五四运动取得了阶段性胜利。

面对列强中国代表团据理力争 拒绝签约不是最终结局

近年来一些涉及巴黎和会的历史题材影视作品的播出，又浮光掠影地给人们展示了有别于教科书或者说传统印象的巴黎和会以及和会上中国政府的外交努力。比如巴黎和会之前中国从民间到政府对和会上中国外交必然取得重大突破的巨大期望与信心，以及巴黎和会上以顾维钧为代表人物的中国代表团成员面对列强，与日本据理力争的史实，还有章宗祥、曹汝霖等“卖国贼”面对日本人和爱国学生，两头受气、委屈求全的细节描写……当看完了这些区别于教科书的历史场景再现的人们立刻产生了许多疑问：对于中国来，说巴黎和会的最终结局是什么？中国代表拒绝在对德和约上签之后，中国得到了什么，又为此失去了什么，如传统说法一样，如此行事的结果真的一场外交胜利？中国代表在巴黎和会上的突出表现仅仅是爱国的外交官员们在全国民众的支持之后进行的个人的外交努力？那个被后世之人视为对外软弱，对内强硬的北洋政府在巴黎和会期间又做了什么，它真的是“卖国”政府？巴黎和会上中国除拒绝签约之外，是否还取得了什么实质上的外交成就？ 　

北洋政府在一战期间逐步收回曾经丧失的主权，为参与巴黎和会并取得外交成果做了长期的准备工作。

北洋政府主动收回丧失主权留遗憾 山东权益遭日本窃取

当然，北洋政府的收回德国租界的行为虽是一时壮举，但也不乏缺憾：首先是青岛的德租界被日本强占，山东地区的主权并未彻底收复，使山东问题成为悬而不决的国际争端，给日本进一步侵略中国创造了可乘之机；其次天津、汉口德租界的收回并不彻底，德方依然保留了部分原属与中国主权的特权；再次，收回天津、汉口德租界的行为并不符合当时的国际惯例，是北洋政府单方面的行动，缺乏得到国际社会特别是列强承认的法理基础。为了使完成在法理对所有德租界的收回，北洋政府开始了各种外交努力，而其中又以收回青岛德租界和山东主权为重。

为完成法理收回全部德租界 北洋政府制定长期外交政策

为了使完成在法理对所有德租界的收回，北洋政府开始了各种外交努力，而其中又以收回青岛德租界和山东主权为重。早在第一次世界大战爆发之初，北洋政府为了对抗日本对于山东的觊觎，就已经开设了一个长期的会议机构，专门负责研究第一次世界大战战之后的青岛（山东）善后问题，并且提出了战后收回青岛主权的纲领。就在北洋政府内部爆发“府院之争”，为对德宣战龌龊不断时，北洋政府的国务院为因对可能出现的外交情况，成立了“临时国际事务评议会”之类的外交政策筹划会议，制定战后外交政策。 　

北洋政府在巴黎和会前制定了看似矛盾，但符合当时的历史条件的外交策略：联美制日，与日亲善。

北洋政府制定“联美制日 与日亲善”外交策略的历史背景

第一次世界大战后期，俄国发生了十月社会主义革命，苏俄政府宣布愿意放弃旧俄时代的对华不平等条约；英、法倡议建立一国际性组织维护世界和平；学者出身的美国总统威尔逊则提出著名的“十四点原则”，呼吁废除秘密外交，各国在外交事务中“均须开诚布公”和“以国际之公意”为准则，他宣称要“公道地”处置殖民地问题，还提出要组织国际联合会，“为各国交互保障其政治自由，及土地统辖，国无大小，一律享同等之权利”。
　　威尔逊发表的废除与列强签定的所有不平等条约的“十四点和平计划”，特别是“废除秘密外交”（包括秘密签订的《二十一条》），有利于中国收回包含山东等地主权。这使得北洋政府看到了收复主权的希望，于是表达了对威尔逊倡议建立国际联盟等的积极响应，外交上制定了“于美国一致行动”，在原有的联美抑日的外交策略下，延续性的制定了在巴黎和会上“联美制日”的大政方针。
　　当北洋政府积极向美国寻求援助的同时，又抓住日本外相表态，同意废除《辛丑条约》，撤出驻中国军队的许诺，制定了“与日亲善”，暂时对青岛（山东）问题进行模糊化，搁置收回青岛诸事，以期在巴黎和会解决这一符合中国利益和相对稳妥的外交战术。

参会前北洋政府制定“五大纲领” 提出“七项正当要求”

在外交政策确立之后，北洋又制定了针对巴黎和会的五大纲领，即：一、破处列强在华势力范围，收回租界地和铁路附属地，统一管路铁路，撤销外国邮电机关；二、取消列强在华的领事裁判权；三、关税自主；四、撤出外国驻华军队；五、停付庚子赔款。可以看出这五大纲领，实际上就是五四运动时以学生为代表的社会各界人士提出的各项爱国主张的另一种更为正式、官方的表达方式。稍后，北洋政府根据五大纲领制定了更为具体的巴黎和会外交政策和指导方针，并交由将赶赴法国巴黎，参与和会的中国代表团具体执行。（《北洋政府在巴黎和会上的外交策略研究》）
　　在“五大纲领”的指导之下，中国代表团在巴黎和会期间，向与会各国提出了《山东问题说帖》、《要求废除二十一条说帖》、《中国希望条件之说帖》，三份说帖。中国代表团提出的三个说帖是针对所有同中国订有不平等条约的列强而拟，实质是希望改变中国近代以来的半殖民地的现状，提高国际地位。说贴主要提及了七项中国正当的要求，即：一、废弃外国在华势力范围；二、撤退外国军队、巡警；三、裁撤外国邮局及有线、无线电报机关；四、撤销领事裁判权；五、归还租借地；六、归还租界；七、关税自由权。（《河北师院学报（社会科学版）》1997年第03期，《论顾维钧在巴黎和会的外交实践活动》，作者：赵志伟） 　

北洋政府首次尝试废除不平等条约 中国代表团代表全体国民利益

北洋政府“七项正当要求”的提出，是中国对于废除近代以来中外不平等条约的首次尝试，它标志着中国政府“废约”进程的启动。说帖代表了全体中国人民的愿望，是北洋政府训令提出的，也体现了中国代表团。提出“废约”的重大意义在于，向列强第一次正式表明，中国对于不平等条约的不满，提出中国“未能遂其发展之自由者，则苦于国际障碍（注：指不平等条约）之多也”。
　　此外，需要指出的是，前往参与巴黎和会的中国代表团并不是北洋政府的代表团，而是包含南方革命政府在内的，代表整个中国全国民众利益的全权代表团。中国代表团在巴黎和会上的外交行为，实际上也代表着南方革命政府，如果其行为真的具有卖国性质，那么，南方革命政府也难辞其咎。另一方面，正是因为这个代表团代表这全体中国民众，是处于内战中的中国南北政府通力协作，在国际领域内争取国家权益的象征，“南北统一，外争国权”寓意尤为深刻，这就使得当时的国人不顾中国的实际国力和国际地位，对巴黎和会产生了过高的期待，甚至是幻想。

巴黎和会开始后，由于大国之间的私下政治交易，和战后利益分配等当时的中国自身无法左右的外部原因，北洋政府的外交形势从与会初期的一片光明急转直下，很快变得对中国不利。

北洋政府早有拒绝签约预案 与“五四运动”诉求一致

第“废约”受阻后，中国代表团全力转入谋求解决最亟待处置的山东问题，但山东问题交涉也严重受挫。列强从最初的口头上支持中国收回山东主权，转为支持日本继承山东的利益，4月30日，巴黎和会英、法、美三巨头竟公然承认日本霸占山东的要求，并且写入对德和约。这与北洋政治要求日本归还山东主权的外交主张南辕北辙。为此，北洋政府于1919年4月下旬电告中国代表团，要求代表团如不能保证山东交换中国，则拒绝在对德合约上签字，并声称“国人愿为（代表团）后盾”。北洋政府这一命令实际上与五四运动时爱国学生的主张并无二致。至5月3日，北洋政府召开国务会议，商讨如何应对巴黎和会的变局；最后，会议决议不变初衷，并电告代表团坚持力争山东主权，“青岛问题失败勿签约”。

北洋政府外交妥协造成“卖国”错觉 诱发“五四运动”

北洋政府在巴黎和会上的外交诉求和五四学生们“拒绝在巴黎和约上签字”的政治口号是完全一致的，那么，为何在北洋政府发出“勿签约”的命令的第二天（5月4日）遭遇学生们的针对外交失败的游行抗议呢？这又要从北洋政府在巴黎和会上的外交妥协上说起。当直接收回山东主权的外交主张得不到列强们的响应之后，北洋政府立刻妥协退让，退求其次，改为先由美英法意日五国共同托管，然后再归还中国。而当这个要求再次被五国拒绝之后，北洋政府再次犹豫不决，连续召开国会讨论签约问题，表现异常不坚决。在信息不畅等因素之下，给国人以北洋政府是否在开“卖国会”的错觉，由此才引发了以学生为代表的公众的不满与抗议运动。

巴黎和会上北洋政府本可取得众多外交成就了，为维护中国领土完整核心利益，被迫放弃签约。

第一个废除不平等条约的合法政府：北洋政府签订对奥合约

1919年9月10日，中国签署了对奥合约。通过合约的签署，中国正式加入国际联盟，废除中奥旧约，取消奥地利的最惠国待遇，《辛丑条约》中的中奥专约废止，奥地利在中国境内的官产割让改中方等。借助条约的签署北洋政府收回了部分国家权益。这样一来，以北洋当局为主体的中国政府成为中国近代史上，第一个废除不平等条约的合法政府。（《南风窗》201116期《抛弃革命外交才能见到民国外交真实成就》，作者：赵灵敏）

借巴黎和会开启新契机 北洋政府开始逐渐收回沦丧主权

以巴黎和会为起点，中国政府还取得了另一些外交成果：废除战败国旧约重订平等新约，至1921年5月签订的《中德协约》是第一个明文规范无最惠国待遇、领事裁判权、协定关税各款的平等新约，得到了战争赔款，收回德租界；1919年北洋政府颁令，与无约国谈判时坚持平等互惠不再给予特权，即使谈判不成，也不愿迁就；1919年12月，北洋政府与玻利维亚订约建交，开创完全平等互惠条约之先例。1917至1924年间，北洋政府与日美周旋，维护中东路区主权；驱逐旧俄势力，渐次收回中东铁路主权；随着苏维埃政权的巩固，也与之交涉，最终以条约的法律形式规定主权。