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拉美实行民粹主义初衷:为穷人谋福利 实现再分配

2013年01月05日 22:03
来源:管理世界 作者:樊纲 张晓晶

2)拉美的社会支出

自二战以来,拉美的社会政策伴随着拉美增长周期起起落落,期间也折射出民粹主义的起起落落。刚开始,进口替代工业化战略较为成功,增长较快,从而工资补贴也较多(以1990年代以前,提高实际工资成为民粹主义的一个基本手段)社会福利覆盖面较广。不过,获益最多的主要是城市中产阶级,而贫困人口(特别是农村)受到忽视。接下来,由于进口替代战略导致拉美国家竞争力的下降,继续靠赤字融资来实行广泛的社会政策就出现了问题(如1980年代的债务危机)。财政压力以及债务负担加上低增长严重限制了对于健康与教育方面的投资。由于政府支出总体上在下降,尽管很多拉美国家社会支出在财政预算中的占比并未下降,但落实到每个孩子及病人头上的政府支出却比以前要少。1980年代中后期,拉美开始反思社会政策,意识到结构调整计划及经济改革没有关注到大量穷人(约占总人口的40%)的问题,于是引入社会安全网以及将有限的资源用于脱贫。不过,这个时候的社会政策与总体增长战略完全脱节了,而这正是民粹主义的问题所在。到1990年代中期,随着经济复苏,一些拉美国家开始有财政能力来实施新的社会政策了。特别是如何通过教育、健康方面的投资促进人力资本形成,参与全球化竞争。数据显示,1990年到1996年,拉美很多国家教育与医疗方面的投资至少增长了20%。这样一种做法,事实上是想将社会政策变成增长战略的一部分,基本方向是对的,但效果不很明显。 横向比较来看,由于民粹主义的影响,拉美的社会支出一直以来都比亚洲要高出一截(见图2)。

纵向比较来看,1990 年代以后,拉美社会支出增长较快。表9 则给出1980-2001 年拉美社会支出的变化趋势。1980年,拉美社会支出占GDP的比重还较低,平均在5%左右,只有三个国家超过了10%。但到1990 年代,这个情况发生了很大变化,社会支出从占GDP的10%不断上升,一直到2000 年左右达到13.8%。而以社会支出占公共支出的比重来衡量,整个拉美平均由1990-91 年的41.8%上升到1998-99 年的47.8%。而个别国家到90年代末,社会支出占公共支出的比重达到百分之六七十(如巴西60.4%,阿根廷63.6%,智利66.8%,乌拉圭72.5%)。这是此前忽视收入差距偏向的一种纠正。随着民粹主义的卷土重来,拉美社会支出的进一步增长应预料之中。

另外需要指出的是,以上社会支出还主要是指联邦(或中央)政府的社会支出,如果加上地方(省和市)的社会支出,这个数字要高出很多。以巴西为例(见表10)。1990-91年,巴西联邦社会支出占GDP的比重为11.0%,而总的社会支出却占到GDP的18.1%;同样的,1997-98年的巴西联邦社会支出占GDP的比重为12.5%,总的社会支出却占到GDP的20.8%。这二者之间相差了七八个百分点。因此,讨论社会支出时如果只统计联邦(或中央)一级,可能存在低估的倾向。而这种低估也往往会导致低估由此造成的财政风险。

不过,大量增加的社会支出并没有获得预期的效果,这主要是因为社会政策与增长脱节了。Birdsall and Szekely(2003)通过经验分析指出:增加教育的投资以及补贴,确实可以帮助穷人的孩子提高就学率,但这并不能提高他们未来的预期收入。这是因为拉美就业创造不足,受过教育的劳动力并不一定能找到工作。可见社会政策只有在经济增长的前提下才能发挥作用;忽视了增长而强调提高民众福利的社会政策无异于空中楼阁,这恰恰是民粹主义的问题所在。

3、福利赶超与增长陷阱

民粹主义逻辑在拉美的实践,最终导致了增长陷入停滞以及贫富差距扩大。

(1)失去的不仅仅是80年代

图3 显示,从1950 年代到1970 年代末,拉美人均GDP 的年均增长都在2-3%之间。这是所谓的“黄金时代”。但整个1980年代却是负增长,这就是为什么人们称之为“失去的80 年代”。90 年代拉美经济略有回升;进入新世纪,人均GDP 年增长只有0.2%,于是增长问题再次成为拉美的中心问题。

(2)居高不下的贫富差距

拉美的贫富差距长期以来处在较高水平,只是进入80年代,这个差距又急剧扩大了。图4 给出了拉美在过去的四分之一世纪(1970-95)贫富差距的变化态势。1970 年,拉美整体的基尼系数为0.58,1982 年降为不到0.54,这实际上与这个期间的较高的经济增长有关。80 年代以后,尽管略有波动,但总体上是处于上升状态,并且一度(1990,1993,1994)基尼系数超过了0.58的水平。

到了新的世纪,贫富差距问题并未得到有效的缓解,除少数几个国家基尼系数降到0.5以下,仍有相当多的国家在0.55以上,甚至超过0.58(巴拉圭)。拉美国家平均基尼系数为0.52。而贫困线以下人口占总人口比重也非常高。危地马拉与玻利维亚分别达到75%和64%。即便如巴西、智利、乌拉圭这些发展较好的国家,贫困线以下人口比重也都在20%以上(见表11)。从这些指标(基尼系数与贫困线以下人口比)看,拉美的贫富差距问题要比中国严重得多。

严重的贫富差距是民粹主义在拉美盛行的最重要依据。但民粹主义非但没有很好地解决贫富差距问题,反而因为未能促进增长,贫富差距问题没有缓解甚至恶化了。

三、福利赶超、宏观波动与财政危机

如果说前文的分析更多地侧重于民粹主义逻辑对增长(或发展)的影响,那么,接下来分析的民粹主义宏观经济周期,则侧重于从宏观波动角度阐述民粹主义政府如何导致拉美经济陷入增长陷阱。

[责任编辑:杨超] 标签:拉美 民粹主义 福利
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