中国特赦制度空置40年的原因

【导语】

8月24日，十二届全国人大常委会第十六次会议审议了全国人大常委会关于特赦部分服刑罪犯的决定草案。草案拟决定，为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年，对2015年1月1日前正在服刑、释放后不具有现实社会危险性的四类罪犯实行特赦。

今天中国人常常把特赦和大赦搞混。法律上，特赦和大赦有着本质的不同，区别主要在于：大赦的对象一般是不特定的，特赦一般是针对特定的人。

中国古代大赦是常有之事，目的是显示君王仁政。今天中国法律体系中，只有特赦，而没有关于大赦的规定。特赦由全国人民代表大会常务委员会作出决定，由中华人民共和国主席发布特赦令，由人民法院裁定，人民检察院予以监督，司法行政机关和公安机关予以执行。特赦会由各省份高级人民法院来落实，看满足特赦的人员有哪些，具体数量有多少，进行排查，予以公布。

1949年后，中国一共实施过7次特赦，但是上一次特赦还是1975年的事儿。这七次都是针对战犯实施的特赦。40年后的今年，中国终于重启特赦制度。两次特赦为何相隔这么久？世界其他国家又是怎样的时机和理由下实施赦免制度的呢？

中国古代赦免是经常使用的制度

大赦和特赦同属于赦免制度。赦免，作为一项古老的制度，在古代是体现皇权“德政”的重要标志。中国2000多年的历史中，皇帝大赦约1200多次，若再加上曲赦、别赦、减等、赎罪、德音等各项，次数可能不下2000次。

赦免制度形成于秦汉时期。汉朝以常赦治国，在其400多年的历史中，单就大赦一项，便颁布了140多次。到了南北朝时期，赦免制度经过不断修正逐渐开始定制化，具体表现在赦书形成一定的格式；赦令的解释权由中央统一行使等。

赦免制度的完成时期则在隋唐。隋朝时，赦免制度继承并发展了北朝时期开创的法制化传统，赦免规定臻于完备，如明确限制了赦免的适用范围；详细规定了赦令的具体适用问题；确定了赦免不能免除的法律责任等。到了唐朝，赦制分类更加明晰，赦令格式也更加巩固。

赦免制度从此稳定下来，到了清朝前期的封建赦免制度呈现出更加系统完备的特征：用赦的时机已成定例；设置严格的制赦程序等。晚清时期，统治者也开始了法制变革进程。其中，1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》中的“君上大权”部分，第九条规定了爵赏及恩赦之权，“恩出自君上，非臣下所得擅专。”这是中国历史上第一部提到赦免权归属问题的宪法性文件，同时也是这一时期唯一一部规定了赦免制度的宪法性文件。

1949年后，中国7次特赦都只针对战犯

1954年，中国颁布了第一部宪法，规定了大赦和特赦。1975年修宪时，大赦和特赦被删除。而在这21年的时间里，中国一共有过7次特赦。

1959年，国庆十周年之际，中国释放了一批改恶从善的战犯、反革命犯和普通刑事罪犯。直到1966年，先后特赦了六批战犯。国民党高级将领杜聿明、宋希濂、廖耀湘等人，以及伪满皇帝溥仪均在特赦范围之内。

文革期间强调对敌斗争，对战犯的特赦受影响停止。直到1974年底，毛泽东对遗留的战犯问题作出批示，他说：“都放了算了，强迫人家改造也不好。”在具体政策和待遇方面还特别交待：“放战犯的时候要开欢送会，请他们吃顿饭，多吃点鱼、肉，每人发100元零用钱，每人都有公民权。”这促成了1975年对仍在服刑的293名战犯，无论改造程度全部特赦。

建国后仅针对日本战犯和国民党战犯实施的特赦，体现了国家对于重大历史问题的态度和人道主义精神，对国内政治和周边关系都产生了深远影响。而7次特赦都只针对战犯实施，也说明了国家这项制度本身的慎重。

最近40年，特赦制度被“空置”了

文革结束后，1978年修宪时恢复了特赦制度。1982年宪法，也就是现行宪法对特赦制度作出规定：全国人大常委会有权决定特赦，国家主席根据全国人大常委会的决定发布特赦。《宪法》之外，现行的《刑法》和《刑事诉讼法》也都涉及了特赦制度。虽然现行法律对特赦作出了规定，但一直未实施过特赦。

其实在最近一些年，一直有法律界人士在呼吁启动特赦制度。中国社科院法学所研究员、刑法室主任刘仁文在1999年国庆50周年、2008年北京奥运、国庆60周边、刑法2011年大修等时间节点上，都提出了特赦建议。

2007年，时任最高人民法院院长肖扬批示：“我完全赞成对赦免制度的研究。赦免是国家的一项政策性重大措施，也是社会文明进步的重要体现。我国现行宪法第67条和80条对特赦做了规定，但是自从1975年最后一次特赦全部战争罪犯以来的三十多年，我国没有再实行过特赦……当前，全党全国人民正投身于构建社会主义和谐社会的伟大实践，充分发挥特赦制度的作用，对于营造和谐稳定的社会环境，增进人民内部的团结，必会产生良好的巨大的影响。”

2011年1月，被媒体称为“最后一个流氓犯”的牛玉强的律师，向有关部门提出对其特赦的建议，理由之一就是“流氓罪”早已经取消了，而他却保外就医后仍被抓回来收押，刑期算到2020年。当时，该不该启动特赦，引发了舆论热议。

有人赞同，认为特赦“有利于弘扬依法治国理念，体现慎刑恤囚的历史传统”，也有人反对。反对者的观点集中在特赦时机不成熟，轻启特赦会损害法律权威，造成人们对法律的怀疑，甚至给犯罪分子释放“错误的信号”，引起社会动荡。双方观点基本代表了实施特赦制度的争议所在。

其他国家是如何赦免罪犯的？

从世界范围看，大赦和特赦是个常见的制度。

在美国，联邦政府与各州均有独立的赦免权。联邦政府的赦免权是由总统来统一行使的。美国《宪法》第2条第2款明确规定：总统除了弹劾案件外，对美国联邦犯罪有权执行延期和赦免。

英国现行赦免制度已废弃了大赦，只保留了特赦。与美国不同，英国的赦免权集中在中央，分别可以由英王和议会行使。在英国，可以获得特赦的罪行必须是由国家指控的犯罪，即公诉犯罪，其中大多属于较为严重的犯罪。如果是个人控告个人的私人诉讼，那么，政府无权取消或者减轻该判决。

法国的赦免包括大赦和特赦。在实践中，总统的赦免权仅限于特赦，大赦权属于议会。法国的特赦制度比较有特色的是有条件特赦，要求特赦者须向受害人支付损害赔偿或者承担一些其他的附加义务，例如接受戒毒治疗、接受社会部门监护、不进零售酒店等。

韩国更是于1948年颁行了专门的《赦免法》，一般赦免必须要经过国会同意。特赦则是针对特定的服刑罪犯，需要由法务部长受理特赦申请，经过国务会议审议，并由总统最终决定执行。

各国实施特赦的时机和理由是什么？

与中国特赦制度的长期静默相比，其他国家的特赦或大赦则经常启动。比如不久前，缅甸实施就实施大赦，赦免对象包括155名中国伐木工人。

在历史上，大规模的赦免往往与战争有关。1660年，斯图亚特王朝在英国复辟，查理二世宣布赦免所有卷入革命的人员；美国独立战争时期，英国也曾对投降的殖民地人员实行大赦；美国南北战争时期，曾颁布大赦宣言，赦免了南方联盟除军政要员之外的所有参战人员。

而在近现代，特赦出现最多的时候就是纪念日和节庆日。这一习惯差不多成为世界各国的通例。

今年8月13日，为庆祝光复70周年，韩国政府也宣布从8月14日零时起对6527人实行特赦，韩国总统朴槿惠当天表示，此次赦免对象以“生计型”犯罪为主；今年4月，俄罗斯为纪念卫国战争胜利70周年宣布实施大赦。该决定由俄罗斯国家杜马审议通过。自大赦法令生效之日起至6月5日，有67131名负有刑事责任的人已获释。其中，9022名犯人自劳教所获释，2150人自隔离侦讯室获释。犯有谋杀、暴力犯罪、恐怖主义、极端主义、绑架、诈骗、受贿、对未成年人犯罪，以及与贩毒有关的犯罪不在大赦范围之内。

法国在节庆日的大赦已经成为了固定的传统，在每五年新一届总统上任后的第一个国庆节，总统都会宣布大赦。以致不少违章停车的司机会一直滞纳罚款，等待总统大赦来“销账”。

除了固定的日子，一些人特殊的身份，也会促使赦免的出台。1974年9月，美国总统福特上任后，宣布对因水门事件辞职的尼克松特赦，赦免他已经犯下或者可能犯下的一切罪行；7年之后，里根总统也特赦了水门事件的幕后线人“深喉”——马克·费尔特。

随着社会进步，一些历史人物也会得到“平反”。2013年12月24日，英国女王伊丽莎白二世赦免了上世纪50年代因同性恋被定罪的英国著名数学家、密码学家、计算机科学之父图灵。

在美国，还有一个特殊的日子是特赦出现的高峰——总统任期的最后一天。克林顿在2001年1月20日离职前的几小时内，就利用宪法赋予总统的权力，赦免了141人。

1974年，美国出版巨头赫斯特的19岁孙女帕蒂被武装组织绑架。两个月后，已被绑架者洗脑的帕蒂手持枪支，抢劫银行，震惊全美。律师以被迫为由辩护失败，帕蒂被判有罪。入狱两年后，卡特总统为她减刑7年，放她出狱。但直到2001年，克林顿离任前的最后一天，才完全特赦帕蒂。

克林顿的特赦名单包括美国司法部通缉了17年的10大通缉犯之一里奇，里奇创造了美国历史上最高的逃税记录，被控罪名达51项，可判监禁325年。

后来《纽约时报》发表了卸任后的克林顿撰写的文章，克林顿详细阐述了他赦免里奇以及里其重要商业伙伴平卡斯·格林的原因，他说众位以色列高级官员和犹太社团领袖的介入是赦免的重要因素。他说，赦免里奇和格林完全是出于法律和外交上的原因。