“上海外滩踩踏事件”的惊醒

汤啸天

上海专家谈外滩踩踏事故：公安的责任不能回避

对于外滩踩踏事件中的36个人来讲，死亡比新年更先到来。

2014年12月31日23:34，上海外滩陈毅广场通往观景平台的楼梯最低处有人被挤倒，此后，乌压压的人群倒下，压了几层；23:55分，所有倒地没有受伤的人站了起来。短短21分钟的时间，死神带走了36人的生命，平均每分钟带走1.7个。

从目前可知的情况来看，死神是跨过数个关口来临的，如果其中某一个关口足够坚固，或许它到不了终点。在上海政法学院教授汤啸天看来，信息传达、人流预估、人流导向三个关键环节的失守，使得惨剧最终发生。汤啸天教授长期关注上海市的公共安全，曾经参加过《上海市轨道交通管理条例》的听证会，并提出消除人流对冲隐患的建议。

黄浦区公安局指挥中心副队长蔡立新在踩踏事件后的发布会上说，当晚外滩没有活动，所以没有进行人流限制和交通管制。汤啸天认为，没有活动并不能回避公安的责任，2007年国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》中明确指出公安的相关责任。

汤啸天指出，近5年来，上海市有很多针对领导干部的应急能力培训，但并未把立足点放在保障人的安全和公共秩序上，而是具有很强的对上负责倾向。

对话 叶宇婷

信息传达、人流预估、人流导向等三个关键环节失守

凤凰资讯：从目前的情况来看，外滩踩踏事件在哪些关键环节出了问题？

汤啸天：第一个问题是，灯光秀活动地点变了，但是有关部门对于公众认知习惯可能造成的情况没有准确预估。上海近三年来，每年都有外滩灯光秀，都可以在外滩的观景平台看到，但这次改变了地点，改到了外滩源，采取凭票入场的方式。但这个转场信息在宣传上是否到位呢？是否足以使群众清晰明确地知晓呢？一般老百姓并不知道外滩源，只知道外滩的观景平台，只知道在外滩观光平台上视线最好，这里有认知上的习惯驱使人的行为。要打破人们认知上的习惯，不再到外滩集聚观灯必须有强有力、全覆盖、清晰明确的信息告知。况且，人流集聚与否又不是行政指令能够奏效的。外滩是上海标志性的地方，历年跨年晚会聚集大量人群，2014年末跨年时人流聚集的“惯性”依然存在。更何况，很多外地人并不知道灯光秀转场的信息。灯光秀转场的信息有没有准确有效地传播，是否达到众所周知的程度，是否足以改变年轻人去外滩跨年的习惯，这首先值得反思。 

当大量人群聚集后，人的行动往往很盲目，基本上是“朝着人多的地方走”、“跟着人流走”。当时天很冷，很多人想从平台上下来，同时也有很多人想上平台，于是在台阶上出现了人流对冲。有一种说法是人们是自发到外滩去的，观景平台上没有组织活动。问题是公众为什么会自发涌向观光平台，这里面也有导向问题。之前媒体对元旦上海中心的灯光秀是做过渲染的，有关灯光“气势宏伟”，能够展现“四季变换”的描述，实际上是吊起了公众的观赏欲望。人们在认知事物的时候，有时会忽略具体而详细的时间地点，凭着被吊起的“胃口”和粗略的认知习惯前行。经过媒体渲染，公众预感今年在外滩看到的灯光景象更加漂亮、更加宏伟，所以总想亲身一睹灯光秀。

在开放空间，对人的行为如果没有明确的组织引导控制，会出现盲目的行为。信息发布越清晰，导向就会越明确。加上强有力的现场控制措施，公众就会被引导到有序的流动中来。

第二个问题是，有关部门未根据前几年外滩灯光秀的经验和获取的大数据，做好今年的人流预估。前几年的灯光秀现场有严密的控制性措施，工作也比较严谨，警察在承受巨大压力的状态下维护好了现场秩序。前几年外滩跨年的人流聚集是有数据的，历年来维护外滩公共秩序也是有经验的，今年灯光秀转场外滩源，这些数据和经验是可以为今年预估人流集聚提供参考的。这些年有关大数据的口号没有少喊，到了真正需要使用大数据的关键环节，大数据的作用发挥得如何呢？外滩源能容纳的人数很小，已经到了外滩的其余人流要去哪里？这是维护外滩公共秩序必须思考的问题。外滩的人流聚集是有规律的，前两年人流聚集的规律，并没有因为今年灯光秀转场而发生改变。当外滩的开放性没有变，外滩灯光的吸引力又有所强化时，外滩人流集聚的规律依然存在，偏偏此时此刻外滩的警力部署、应对措施弱化，出现悲剧就不奇怪了。　

在对人流没有做好预估的情况下，现场人流的组织分流引导工作乏力。　

第三个问题是踩踏出现在台阶处，直接原因是“想上”与“想下”的人流出现对冲。这是个单向交通的控制问题。道理是简单而又明确的：只要控制住单向通行，人流对冲的危险就可以避免。人流对冲的位置一旦出现在台阶和坡道更加危险。人在平地上走，前一脚与后一脚的连续性、稳定性较高，人在台阶上行走却需要用脚去“找”下一个落脚点，“踏空”的危险较大。在台阶上，一旦有人因为拥挤而绊倒，后面的人就会失去重心一层又一层地倒上去，其瞬间的力量如同雪崩。

外滩观光平台没有活动并不能回避公安的责任

凤凰资讯：黄浦区公安局指挥中心副队长在发布会上称，因为当晚外滩没有灯光秀和跨年活动，所以没有对人流进行控制、交通管制。

汤啸天：外滩观光平台没有活动，并不能回避公安机关维护外滩平台公共秩序的责任。在开放性的公共场所，组织和引导人流的责任来源于公安机关的职责，而非其他原因。在人流量较小且没有破坏性因素时，自然状态的人流会出现“自组织”现象，即自然而然地归于秩序。当人流过于密集时，对人流不做组织、引导、控制就会拥挤发生对冲。如果外滩观光平台这个地方就几百人、几千人，可以不组织，但如果这个地方有几万人、几十万人，不组织行吗？换句话说，人流在开放的公共场所集聚，公安机关未采取组织引导控制措施就是失职。

即便当晚外滩没有活动，根据以往的数据和经验，对于当晚人流数量也应该有一定的预估。

公安机关未对活动可能波及到的场所安全负起责任

凤凰资讯：我们国家针对外滩这样开放的公共场所活动是否有什么法规条例？

汤啸天：2007年，国务院出台了《大型群众性活动安全管理条例》。其中第六条规定，举办大型群众性活动，承办者应当制定大型群众性活动安全执行方案；第七条规定了承办者须负责的安全事项；第八条规定了场所管理者须负责的安全事项；第九条规定了活动参与人员应遵守的规定；第十条规定了公安机关应当履行的职责，其中第二项明确规定：公安机关应“制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案”。这一明文规定是说，公安机关既要制订安全监督方案，又要制订突发事件处置预案。就公安机关的职责而言，突发事件处置预案不仅限于举办大型活动的场地，而必须包括该活动辐射波及到的全部范围。

条例中明确指出：“在大型群众性活动举办过程中，对安全工作的落实情况实施监督检查，发现安全隐患及时责令改正。”这意味着公安机关不仅仅对大型活动场地上的安全负有监管责任，而是对该活动场地有关连的地方，活动会波及影响到的地方，都有预防突发事件发生的责任。不能说，这次踩踏事件发生在外滩而不是发生在外滩源，公安机关就可以免责，因为公安机关维护公共安全的责任并不仅限于外滩源。

灯光秀转到了外滩源进行，并没有改变外滩观景平台的开放性和灯光秀对人流的吸引力。公安机关从防范突发事件的角度，应该想到人们的跨年习惯会不会也转场，针对观景平台未组织活动可能发生的突发事件，从而对交通和人流进行组织。

凤凰资讯：大型群众性活动是否应该有应急预案，制定标准是什么？

汤啸天：国务院的条例中有明确规定，活动场合人数在1000以上5000以下，由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可；预计参加人数在5000人以上的，由活动所在地设区的市级人民政府公安机关或者直辖市人民政府公安机关实施安全许可。

凤凰资讯：事故当晚，外滩旁的地铁2号线末班车延长了80分钟，而不是像往年一样下午就封站了。你如何看待这个措施带来的影响？

汤啸天：地铁封站是限制人流进入特定地点的有力措施，封的站越多，对人流的控制效果就越好。外滩周边地铁不封站，就会促使一部分人去外滩。现在不仅没有封站，而且还延时提供交通便利，这就更加引导了人们到外滩去。跨年是一种闲暇活动，闲暇活动的特点之一是便捷才参与，如果采用封站措施，去外滩的便捷性降低就会导致人流减少。

现有领导干部应急能力培训是围绕领导设计

凤凰资讯：在踩踏事件发生后，你在发过“上海投入了大量人财物力，进行提高应急能力部署、培训、考核，从外滩踩踏事件的发生来看，有多少是实在管用的，有多少是玩虚的，应当如何改进”这样的评论。

汤啸天：近几年来，各级党校在提高领导干部应急能力方面做了很多工作，花了很大的人财物力。有专门的课程，有专门的模拟应急指挥中心，把接受培训的干部分成若干组，比如指挥组、宣传组、联络组、后勤保障组等进行演练。提高应急能力的培训确有必要，但更重要的是求真务实，不搞“花架子”，不摆“盆景”，不为培训而培训。如果讲课的老师也没有真正组织过大型活动，讲的是空泛的概念，到了关键时刻就会出现“用不上”的问题。例如，外滩踩踏事件发生在人流对冲的台阶上，防止人流对冲的基本措施是单向通行，或只上不下或只下不上。上海早就有采取单向通行等控制措施的经验，为什么12月31日就不用了呢？

政府的工作归根结底是为人民服务，保一方平安。正确处置突发事件的立足点应该是保障人的安全、保障公共秩序。从对人民负责这一点来说，就是要变“对上负责”为“对下负责”。如果培训课程把立足点放在为领导服务上，围绕领导去设计课程、组织演练，遇到人流可能聚集的情况就会“想不到”人流会如此之大。

2010年上海静安区11•15大火后，政府应对突发事件的能力整体上应该说是提高了，但离真正意义上的提高还有距离。许多同志都强调要注意公共安全，从言辞上看是初步有了公共安全的观念，但是具体到每个岗位、每个环节、每个人到底要怎么做，还是不明确的，具体工作也就难以落实到位。

外滩踩踏事件是人流对冲又一次给了我们惨痛的教训。面对现实，最紧要的是举一反三，亡羊补牢。现在上海应该认真去查查地铁站、体育馆等人流密集的场所，还有多少人流的对冲点。客观地说，人员密集场所的人流对冲点，是“明患”而不是“隐患”，只要在人流高峰时段到实地看一看就会一目了然。这需要领导干部负责一个点、一个点地查，一个点、一个点地解决，而不是“用开会落实开会”、“用文件落实文件”。2013年8月，我曾参加《上海市轨道交通管理条例（修订草案）》立法听证会，明确提出要用清晰、明确、连贯的标识引导人流有序移动，尽最大可能避免在人流中形成对冲点。时至今日，各区县都在全面开展安全隐患排查，但我还没有看到上海排查、消除人流对冲点的具体行动。痛定思痛，如果上海连人流对冲点的消除都落实不了，怎么能说是亡羊补牢呢。

（凤凰网独家稿件，转载请注明来源！）