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权力边界尚待清晰
“中央和省对下实行垂直管理，包括现在的督察制度，主要是为了遏制一直以来有扩大倾向的地方保护主义。”学者喻希来说。
杨凤春说，“垂直管理，加强对‘条’的直接控制，是从90年代开始中央对地方进行调控的一种非常重要的手段。但是，学者们既担心再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，也对中央部门对地方事权的过度干预怀有警惕。
有过基层官员经验的学者李昌平即指出，如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，他担心的趋势是“地方政府日渐空壳化”。一些评论与担心，众多部门的垂直管理，可能损害地方政府的机构和职权完整性。
目前，一方面是越来越多的部门垂直管理，一方面越来越多的跨省区的大区督察的设立，一些区域中心城市，如上海、广州、成都等，已云集了银监、证监、审计、环保、国土等来自不同部门的大区机构，隐隐超然于省区之上。他们如何实现“到位不越位”，是地方政府最为关心的事。
当然，这个所谓的“大区”与1949年设立的“大行政区制”并不相类，当时的6大区作为地方一级政府，有权代表中央政府管理和处理所辖省、市、自治区的事务，直至1954年撤销。
但一些学者仍然担忧“大区”实体化的倾向。喻希来向记者表示，汉代的刺史本身即为督察，并不具有完全的实权，开始往往是由小官来担任。但后来，这一督察权力日渐坐实，由此成为新的一个层级。“大区督察局要是有实权的话就有些类似于大区。”
可资为鉴的另一个案例是“地区行署”到地级市的演进。熊文钊的研究表明，建国之初的地区行政公署，仅是省政府的派出机关，对辖区内各县(市)政府工作进行督导指挥，但其后几经演变，现在已成为中国行政层级中的“地级市”。
无论是督察的角色尴尬，还是对中央部门越权之忧，均来自于中央和地方权力边界不明。
中国政法大学教授李曙光说，如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，政府与市场的权力边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府，仅仅依靠督察制度，尚不能解决地方政府违规违法的问题。
辛向阳研究指出，中央和地方的关系，虽然在宪法等法律中有规定，但颇为模糊。中央和地方的利益关系，更多不是通过法律界定，而是通过政策文件甚至一事一议的“讨价还价”来调整。在这种背景下，地方政府对中央法令“一言九‘顶’”，中央部门对地方事务的过度干预，都难以在制度上避免。
(来源：《中国新闻周刊》；何忠洲 唐建光）
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