以内涵式发展为主线加快推进现代化人民城市建设
城市是现代化建设的重要载体，也是人民幸福生活的重要空间。省第十二次党代会报告把“推进现代化人民城市建设”作为深化以人为本的新型城镇化的重要任务，明确提出“推动城市内涵式发展，加快建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。这一部署与中央城市工作会议精神一脉相承，同省委城市工作会议要求紧密衔接，为河南城市工作标定了前进方向、明确了实践路径。
一、深刻把握内涵式发展的时代意义与理论逻辑
（一）内涵式发展是顺应城镇化阶段演进的必然选择
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。2025年，我国常住人口城镇化率为67.89%，河南为59.95%，两者相差7.94个百分点；河南人口自然增长率为-2.13‰。人口结构和空间需求发生变化，依靠土地扩张和要素投入的传统发展方式面临更大转型压力。推动城市内涵式发展，是适应城镇化阶段变化、提高城市综合承载能力和城镇化质量的重要路径。
（二）内涵式发展是践行人民城市理念的核心载体
内涵式发展本质上是发展方式的深刻变革，不仅关注空间和产业规模，更强调结构优化、功能完善、效率提升和人的全面发展。2025年河南农村劳动力转移就业总量3075.38万人，其中省外输出1220.84万人。人口流动对城市就业、住房、教育、医疗、养老等服务提出更高要求。省第十二次党代会提出“立足禀赋条件培育城市创新生态，强化科技创新、产业创新、体制机制创新”，并要求“推动功能复合、产城融合、职住平衡”。要把这一部署落到实处，就要以科技创新和产业发展增强就业承载能力，以功能复合和职住平衡改善生活品质，以基本公共服务供给促进人的全面发展，实现城市发展与人民需要相衔接。
（三）内涵式发展体现了服务国家战略的河南担当
河南承载中部地区加快崛起、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，城市发展质效关系战略实施成效。省第十二次党代会提出构建“一主两副、一圈两带、四域多点”发展格局，要求提升都市圈和中心城市能级、推动区域协同联动发展、推进现代化人民城市建设。从战略价值看，以郑州国家中心城市为引领的中原城市群是全国人口密度最高的城市群之一，其内涵式发展能有效激活内需市场；沿京广、陇海铁路城市发展带贯穿我国南北、东西经济走廊，通过功能升级可强化全国统一大市场的中间枢纽；南阳省域副中心城市建设则能增强对豫鄂陕交界地区的辐射，助力汉江生态经济带协同发展。内涵式发展的另一重担当在绿色转型。省第十二次党代会将“加快绿色低碳转型”与“深化污染防治攻坚”并置，意味着河南城市内涵式发展的绿色维度不仅是自身提质的需要，更是在生态承载力趋紧条件下承接国家战略功能的前提条件。
二、紧扣城市内涵式发展的六个方向
省第十二次党代会明确提出，推动城市内涵式发展，加快建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这几点相互联系、相互支撑：创新塑造动能，宜居彰显价值，美丽厚植底色，韧性守牢底线，文明涵养气质，智慧提升效能。落实这一部署，可将六个方向作为内涵式发展的任务矩阵，一体谋划动能转换、品质提升、绿色转型、风险防控、文脉赓续、治理增效，全面提升河南城市发展质量，走出一条具有中原特色的城市高质量发展新路子。
一是聚焦动能转换，建设富有活力的创新城市。省第十二次党代会要求“立足禀赋条件培育城市创新生态，强化科技创新、产业创新、体制机制创新”。2025年河南研发经费投入强度为2.03%，全国为2.80%，河南低于全国0.77个百分点。因此，要坚持以科技创新引领产业创新，发挥郑洛新国家自主创新示范区龙头牵引作用，持续加大研发投入，做强战略性新兴产业、前瞻布局未来产业；持续深化科技体制机制改革，健全以企业为主体的产学研协同创新体系，厚植创新创业生态；布局建设高能级创新平台，聚力打造全国重要科技创新高地，推动城市发展动力由要素驱动向创新驱动加快转型。
二是聚焦品质提升，建设舒适便利的宜居城市。省第十二次党代会明确“推动功能复合、产城融合、职住平衡，一体推进城市体检和城市更新，扩面提质建设完整社区”。根据2025年9月公布的数据，“十四五”以来全省改造城镇老旧小区1.51万个，惠及群众174万户。在此基础上，应进一步落实省第十二次党代会部署要求，坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，构建多层次住房供应体系，满足居民多样化居住需求；持续推进城市更新，完善老旧小区基础设施和公共服务配套，提升社区居住品质；优化教育、医疗、养老等公共服务设施布局，推进城市一刻钟便民生活圈建设，让城市发展成果更好惠及人民群众。
三是聚焦绿色转型，建设绿色低碳的美丽城市。省第十二次党代会提出“深入实施城市生态修复工程，保护城市河湖水系、湿地和水环境”，并对深化污染防治攻坚、加快绿色低碳转型作出部署。2025年全省PM2.5浓度为40.4微克/立方米，同比下降13.7%，降幅居全国第3位，但与全国平均水平（28.0微克/立方米）相比仍有差距。破题之道在绿色转型。要落实省第十二次党代会相关部署要求，深入推进环境污染防治，加强细颗粒物和臭氧协同控制，持续改善空气质量；加快能源结构调整，大力发展新能源和可再生能源，推动重点行业绿色化改造；通过推广绿色生产生活方式，发展循环经济，建设“无废城市”，实施城市生态修复工程，推进海绵城市建设，推动经济社会发展与生态环境保护相协调。
四是聚焦风险防控，建设安全可靠的韧性城市。省第十二次党代会要求“强力推进城市基础设施生命线安全工程，统筹防洪和内涝治理，深化气候适应型城市建设”。河南地跨黄河、淮河、海河、长江四大流域，汛期防涝任务重；全省部分城市地下管网建设年代偏老，排涝标准偏低，应急协同能力仍有短板。落实省第十二次党代会部署，要加快实施城市基础设施生命线安全工程，推进燃气、供水、排水等老旧管线更新改造；坚持防洪和内涝治理一体谋划，完善源头、管网、河道相衔接的排涝体系；深化气候适应型城市建设，健全常态化风险隐患监测预警、排查整治机制，完善应急指挥、处置和救援体系，筑牢城市安全运行屏障。
五是聚焦文脉赓续，建设崇德向善的文明城市。省第十二次党代会强调“加强城市风貌管理和建筑设计管理，重视城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观保护，拓展新型公共文化空间，积极培育城市文明、塑造城市精神”。河南近年来对此进行了积极探索，取得了阶段性成效。开封书店街、洛阳东西南隅、安阳西大街的相关做法入选《历史文化街区保护利用可复制经验做法清单（第二批）》，“十四五”期间全省建成新型公共文化空间3000多个。但部分城市仍存在文脉展示手段单一、历史建筑活化不足和“千城一面”倾向。落实省第十二次党代会部署，要坚持保护第一、传承优先，推进历史文化名城、街区、建筑有效保护和活态传承，防止大拆大建、拆真建假；把中原文化、黄河文化融入城市设计和公共空间营造，拓展新型公共文化空间，促进优质文化资源直达基层；深化文明培育、文明实践、文明创建，让城市既留得住历史记忆，又彰显时代风尚。
六是聚焦治理增效，建设便捷高效的智慧城市。省第十二次党代会要求“推进城市全域数字化转型，提升城市治理智慧化、精细化水平”。河南已全面推行“党建＋网格＋大数据”治理方式，郑州市和焦作市解放区案例成为全国典型。2025年全省新开通5G基站2.48万个，5G移动电话用户达7758.52万户，为城市数字治理提供了基础支撑。但智慧城市建设中仍存在数字基础设施布局不均衡、部门间数据壁垒尚未完全打通、平台贯通和场景应用不充分等问题。落实省第十二次党代会部署，要加快新型城市基础设施建设，统筹布局感知设施和算力资源；打造“城市大脑”，构建城市运行管理服务平台，推进“一网统管”，推动住建、公安、交通、应急等数据融合；创新基层治理，完善网格化管理、精细化服务，让城市治理更智能、更精准、更高效。
三、以重点任务突破推动现代化人民城市建设整体提升
本文认为推动城市内涵式发展需要以空间布局优化为基础、以城市更新为支撑、以人的城镇化为核心、以要素保障和制度供给为长效保障。基于这一逻辑，下文围绕“一主两副、一圈两带、四域多点”空间格局构建、城市体检与完整社区建设、房地产发展新模式和常住地基本公共服务落实、要素保障与制度供给完善等四个方面展开，进一步梳理推动河南城市内涵式发展的重点路径与具体举措。
（一）以功能分工优化空间布局，做实“一主两副、一圈两带、四域多点”
以推动中原城市群一体化和郑州都市圈同城化为引领，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建“一主两副、一圈两带、四域多点”的发展格局。内涵式发展重在以功能合理分工优化空间秩序。一方面，强化郑州国家中心城市核心功能，提高首位度、塑造新优势、增强辐射力，健全郑州都市圈同城化发展体制机制；建强洛阳中原城市群副中心城市，提升南阳省域副中心城市功能。另一方面，加快建设沿京广铁路、沿陇海铁路两大城市发展带，以流域为脉络串联沿线城市，打造东北、西北、西南、东南四个区域城市发展片区，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动大中小城市和小城镇功能互补、错位发展，促进空间资源集约高效利用。
（二）以城市体检和完整社区为抓手，系统推进城市更新
一体推进城市体检和城市更新，扩面提质建设完整社区，营造高品质城市生活空间。落实好这一部署，一是要健全城市体检工作机制，依据城市体检报告制定城市更新规划和年度实施计划，生成城市更新项目库，推动体检发现的问题转化为更新任务。二是要以完整社区建设为牵引，统筹老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村改造，把加装电梯、停车、养老、托育等群众身边事项纳入更新项目谋划，推动地上设施与地下管网协同改造。三是要完善城市更新地方立法和配套政策，健全项目推进、资金平衡和公众参与机制，主动适应我国城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段的变化。
（三）以房地产发展新模式和常住地公共服务为切口，把“以人为本”落到实处
完善商品房开发、融资、销售等基础制度，加快构建房地产发展新模式，推动房地产市场平稳健康发展。科学有序推进农业转移人口市民化，推行常住地提供基本公共服务。一方面，推动房地产开发、融资、销售模式转型，完善“保障＋市场”的住房供应体系，着力稳定房地产市场。另一方面，落实常住地提供基本公共服务要求，坚持科学有序、因地制宜，完善常住地直接提供、跨区域协同经办和转移接续机制，推动随迁子女教育、就业、医疗、养老、住房保障等基本公共服务更加公平可及，促进农业转移人口更好融入城市。
（四）以要素保障和制度供给夯实内涵式发展的长效支撑
推进城市内涵式发展，需要强化要素保障和制度供给。资金上，统筹财政资金、专项债券、政策性金融和社会资本，完善与项目建设运营相适应的投融资机制，防范新增地方政府隐性债务。土地上，盘活存量闲置和低效用地，推进土地混合开发利用和用途合理转换，推动存量空间集约高效利用。治理上，推进城市全域数字化转型，提升城市治理智慧化、精细化水平。深化“党建＋网格＋大数据”，健全跨部门协同和公众参与机制。通过完善规划、土地、资金、评价等制度安排，把省第十二次党代会的部署转化为可落地、可持续的长效机制。
【作者：陈家伍、张羽 单位：中共河南省委党校经济学教研部 本文系2025年中共河南省委党校决策咨询项目（2025XJCP11）、2026年河南省社科联调研项目（SKL-2026-416）阶段性研究成果】
编辑：付婷 审核：姜秋霞