高质量发展看中国｜堵点做“减法” 更新做“加法”
央广网常州10月27日消息（记者李婕）常州市钟楼区永红街道建设管理办公室主任段新春最近有点忙。街道内的东方村二十几户居民找到街道，要求纳入城中村自主更新。这样的场景，放在两年前几乎不可想象。段新春回忆，那时街道上门做工作，村民的第一反应都基本不同意，想等着拆迁。
所谓城中村自主更新，是在原址、由村民出资，将老旧住房拆除重建。改不改、怎么改、花多少钱改，决定权交回房屋产权人手中。长期以来，拆迁拿补偿是城中村居民的固有认知，自己掏钱拆旧房、建新房在很多人看来是“天方夜谭”。
2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，进一步将营造高品质城市生活空间列为重点任务。财政部与住建部联合部署的2026年度城市更新行动中，“鼓励以自主更新、原拆原建方式改造老旧住房”被写入具体操作层面。
常州钟楼的实践，正是在这一框架下率先落地的基层样本。自2024年启动以来，新闸、西林、永红三个街道的试点相继落地。老凌家塘1.1期15套交付、1.2期14户开工，新闸6户2025年底入住，永红小园村8户主体封顶。
算透民生账 打通群众意愿“第一道关”
钟楼区是常州主城区，城中村数量多、密度大、碎片化。2024年摸底，全区283个城中村中初步拟定39个自主更新片区。但规划一落地，现实就泼了冷水。“我们原来想得很简单，房子破了，老百姓肯定愿意改。一进去摸，很多地方意愿不到50%。”钟楼区住房和城乡建设局房屋征收与补偿办公室副主任许昊回忆。
许昊举了个例子，以280平方米测算，建造成本约50万元，加上装修二三十万、过渡期租房，一户要掏出七八十万。“有经济实力的早买了房，翻修过的也没必要再改。你凭什么说服人家花这么多钱？”
破题的办法，是让老百姓先看到“改出来是什么样”。老凌家塘村党总支书记凌峰告诉记者，他一共进行了三次意愿调查，才将北边44户居民说服同意改造。
改造完成的老凌家塘1.1期（央广网记者 李婕 摄）
第一轮，146户只有50%愿意。街道和村委带着效果图一户一户上门，第二轮升到80%。第三轮，凌峰带着六七十位村民代表去常熟实地看，看到成片新农居后，当场有人表态“回去就签字”。北边43户，意愿率达到99%。剩下一位70多岁的老爷子，凌峰给他算了一笔账：改造后市值翻番，建造成本只有房价的四分之一；孙子结婚，住别墅和买商品房，分量不一样；区里还给两年免息贷款、学区同等待遇。老人最终点了头，后来签协议也十分积极。
这种“算账式”的动员之所以有效，是因为自主更新给老百姓的是一笔“看得见”的资产账。新闸大丼村村民陈仁全拿到新房后，马不停蹄地装修好入住。站在门前看着亮堂的屋内，他感叹道，“以前的老房子下雨漏水，存在许多安全隐患，现在的新房子看上去气派多了，我觉得比城里的小区还要好！。”
如果说老凌家塘、新闸村的实践摸清了集体土地上城中村自主更新的共治路径，永红街道小园村则啃下了国有划拨土地这块“硬骨头”。
正在改造的小园村（央广网记者 李婕 摄）
作为全市首个国有划拨土地自主更新试点，小园村面临着更刚性的政策约束：计容面积有明确上限，无法通过增容提升居民获得感；国有土地规划审批无先例可循，每一项流程都需重新论证。面对村民老宅“开间4米、进深二三十米”的长条形户型痛点，街道与规划部门反复优化方案，将狭长老宅重构为两开间、两层半的宜居格局；针对居民“怕刚改完就拆迁”的顾虑，专门联合资规部门上门明确地块规划属性，打消群众后顾之忧。如今，首批8户主体已封顶，预计年底前即可交付，打通了国有土地自主更新的全流程审批链条，填补了政策实践的空白。
破局政策空白 破解制度空白现实堵点
自主更新的难点还在于“无章可循”。
常州市钟楼区新闸街道办事处副主任谢宇用“打怪”来形容：集体土地上的宅基地之间夹着公共土地，权属复杂，按传统路径报省厅审批周期太长，就一事一议，由市政府批复解决；老房子没有权证的，通过村民、村委、街道“三级确权”固化面积；老百姓怕改造后缩水，允许在合法面积基础上新增20%……
新闸大丼村村民已经入住了新改造的房子（央广网记者 李婕 摄）
到了施工环节，问题更具体：自主更新没有开发商作为法人主体，数据局无法备案，没有项目编码，规划许可、施工许可全走不了。施工图审查又卡住——现行标准针对商品房开发，要求保温节能、中空玻璃，老百姓自己建房觉得增加成本。一项一项对接、一项一项突破，才把路蹚开。
“2000 年以来我国经历了快速城镇化阶段，现行不少政策标准都是围绕增量开发制定的。进入城市更新的存量发展阶段，适配性的政策体系还在逐步完善，这就需要基层主动探路，用实践成果推动政策迭代完善。”谢宇说。目前，新闸的经验已经开始向上反哺：市级层面相继出台城中村改造总体方案和改造指引，为全市提供了操作范式；老凌家塘项目也入选了2025年度江苏省城市更新试点。
2026年9月，江苏省十四届人大常委会第二十五次会议审议《江苏省城市更新条例（草案）》，这是江苏首次为城市更新立法。草案明确，鼓励通过拆改结合、拆除重建等方式，对建成年代早、建设标准低、配套设施差的老旧住房进行自主更新，并设定了一个关键门槛：以拆除重建方式实施自主更新，签约比例达到95%以上的，县（市、区）政府应当优先支持，可以通过适当调整容积率、新增建筑面积、增配服务设施等方式推动更新意向达成。
在增量时代向存量时代转换的关口，城中村改造不必只有“等拆迁”和“大开发”两条路。让老百姓成为更新主体，让政府回归制度供给和底线守护。