国际观察｜“昆蒙框架”履约滞后 COP17如何“开药方”

新华社埃里温10月16日电　国际观察｜“昆蒙框架”履约滞后　COP17如何“开药方”

新华社记者郭爽　钟忠

《生物多样性公约》（下称《公约》）第十七次缔约方大会（COP17）即将在亚美尼亚首都埃里温举行，此次会议将对2022年达成的“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”（下称“昆蒙框架”）落实情况做首次全球集体进展审查。

“昆蒙框架”确立了到2030年的23个以行动为导向的全球目标，目前兑现情况如何？联合国15日发布的首份全球落实进展报告《生物多样性行动状况》显示，各目标进展很不均衡，落后最明显的是针对生物多样性丧失驱动因素的目标，包括那些需要调整激励措施、触动既有利益格局的领域。

这场“履约体检”真正检验的，是各方能否突破阻碍承诺兑现的利益壁垒。人们期待COP17不仅诊断问题，更能开出“药方”。

“体检单”：没有一项完全积极

《生物多样性行动状况》报告认为，各国虽已围绕全部23项目标采取行动，但没有一项目标呈现完全积极的局面；除非加快集体执行进度，否则将无法实现2030年的行动目标和使命。报告指出，各国确定的国家目标本身就没有完全达到全球目标的范围和力度，而就连“打了折”的目标，落实也不到位。

从不同目标来看，全球生物多样性治理取得的进展并不均衡。《公约》秘书处执行秘书阿斯特丽德·肖梅克8月表示，在经各缔约方评估的与“昆蒙框架”相衔接的国家目标中，目前按预定进度推进的不足一半。最大差距出现在筹集资金、改革有害补贴、应对企业影响和转向可持续消费等方面。《公约》秘书处通报指出，保护类目标出现了“有希望的努力”，但资源调动、有害补贴改革和包容性治理“进展迟缓”。

以有害补贴为例，“昆蒙框架”行动目标提出到2030年每年至少减少5000亿美元对生物多样性有害的激励措施，包括补贴等。英国“碳简报”网站分析显示，仅约5%的国家为削减补贴设定量化目标。部分国家在履约报告中直言，相关补贴改革遭遇既得利益和政治方面的障碍。

“病根”：眼前利益拖住行动脚步

为什么推进艰难？世界自然基金会日前发布的一份报告认为，各国面临公共财政收紧、粮食与能源安全等紧迫短期压力，一些国家未能就生物多样性保护展现出足够的政治意愿。报告说，一旦改革触及强势利益群体，或让部分行业立刻承担短期成本，这一问题会更加突出；而生物多样性保护带来的收益往往由全社会共享，且见效周期更长。

到了国际谈判桌上，这本账更难算。按照“昆蒙框架”，发达国家等支持发展中国家的国际生物多样性资金到2025年每年至少达到200亿美元，到2030年每年至少达到300亿美元。然而，《生物多样性行动状况》报告显示，2020年至2023年，各国报告的国际公共资金累计仅177亿美元，平均每年仅约44亿美元。

联合国框架下的生物多样性与生态系统服务政府间科学政策平台评估认为，推迟行动可能使相关成本最高翻倍，并增加物种灭绝等不可逆损失的风险。评估说，当前经济模式正在加剧生物多样性丧失、气候变化、水资源短缺、粮食安全和健康风险等问题，这些未被计入的成本估计每年至少高达10万亿至25万亿美元。

从一国到国与国之间，履约的核心矛盾高度一致。各方都认同保护自然的长远收益，但分歧集中在眼前成本由谁承担、何时承担。这笔账拖得越久，总账就越大。

“开药方”：COP17要答三道题

法国可持续发展与国际关系研究所指出，COP17面临的关键考验是把审查结果变成指导行动的明确信号。依据《公约》缔约方大会既定程序，履约进展全球审查材料将提交COP17审议，大会将审议履约缺口并提出后续行动建议。观察人士认为，有三大核心问题需要COP17重点回答：

第一，审查决定将给出什么信号。各国落后最多的领域是有害补贴改革和把生物多样性纳入经济决策等。大会决定是仅泛泛呼吁“加快行动”，还是针对有害补贴等“硬骨头”提出明确措施，分量完全不同。

第二，资金来源与管理机制问题。资金是“体检单”显示出的短板所在，同时也是发展中国家衡量大会诚意的重要标尺。世界自然基金会呼吁，COP17应“拿出成果，而不是更多承诺”，为实现到2030年每年至少筹集300亿美元国际资金的目标确定一条可信路径。

第三，如何推动配套支持措施落地。在今年9月举行的“昆蒙框架”实施进展全球审议昆明对话会上，与会者普遍认为，资金、能力建设、技术等实施手段对框架落实同等重要，但支持规模尚未到位，而对短期资金的依赖则妨碍了长期规划和实施。

尽管这份履约“体检单”暴露出诸多难题，但肖梅克强调，2030年目标仍然可以实现，前提是“作出重大改变”。保护自然的成本由谁承担？如何直面“短期有阻力、长期有收益”的改革？COP17需要答好这些题，这将决定“昆蒙框架”是停留在一纸承诺，还是真正落到各国的预算、补贴和投资里。（完）