赵宇航、张添：柬埔寨为何此时誓言“彻底”铲除电诈？

【文/观察者网专栏作者 赵宇航 张添】

从缅北掸邦高原的果敢老街到柬埔寨西南沿海的西哈努克港，一张由电信网络诈骗织成的黑色巨网已经笼罩在东南亚国家上空。

根据联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）2026年发布的报告，东南亚地区的电信网络诈骗在2025年给东亚、东南亚、澳大利亚和新西兰带来约883亿-1141亿美元的经济损失，反诈日益成为该地区的重要议题。

柬埔寨参议院全票通过《反电信网络诈骗法》草案（来源：https://cc-times.com）

今年2月初，长期存在电诈问题的柬埔寨宣布将“彻底铲除电诈”，在法律制定和清剿行动上都表现出强大的决心和执行力。《反电信网络诈骗法》于3月30日获国民议会全票通过，4月6日正式颁布并立即生效。3月，柬埔寨政府表示已关闭境内80%的网络诈骗中心，将于4月底之前彻底关闭所有网络诈骗中心。

然而，国际特赦组织6月8日发布的一份报告对柬埔寨的反诈成果表示质疑。该报告指出，截至今年4月，柬埔寨境内共发现86处诈骗窝点，高于一年前的53处，其中只有24处出现政府打击的迹象，仍有核心人员未被清算、被解救人员无处可去又重回窝点等情况，实际效果并不像柬埔寨政府宣传得那么“成功”，有关专家认为打击存在作秀性质。

对此，柬埔寨国务部长蔡西纳烈于6月10日予以回应，通过展示柬埔寨在电诈案件破获、赌场清剿、嫌疑人审理上取得的成绩对外界质疑进行反驳。9月初，柬埔寨打击网络诈骗特设委员会公布，从2025年7月至2026年8月31日，执法部门共调查832处涉嫌诈骗地点，对其中663处采取行动，3927名嫌疑人被移送法院处理。9月23日，柬埔寨首相洪玛奈在国际打击网络诈骗大会上“郑重宣布”，柬埔寨领土内已经不存在诈骗园区。

近几个月来，柬埔寨不断公布在反诈行动上取得的成果，但有关说法持续受到外部观察者质疑。柬埔寨的“彻底”反诈究竟是临场作秀还是壮士断腕？为何会选择此时对电诈重拳出击？

柬埔寨首相洪玛奈在国际打击网络诈骗大会开幕式上致辞（来源：https://ccos.gov.kh/en/）

从灰黑产业到国家问题

东南亚地区诈骗活动的根源，可以追溯到20世纪90年代兴起并于随后加速发展的赌场和在线赌博网络。这一时期的华语电信诈骗网络与中国台湾、福建以及东南亚等地的跨境犯罪链条密切相关，随着部分地区反诈执法加强，诈骗网络便向东南亚监管薄弱地区转移。

21世纪10年代，电诈行业逐渐在东南亚边境地区扎根；柬埔寨合法赌博经济为电信网络诈骗的迅速发展提供了温床，诈骗中心与非法在线市场、地下银行、洗钱网络高度交织在一起。

2019年8月18日，柬埔寨政府颁发“禁赌令”，停止发放境内外网络赌博执照。这使得赌场、酒店和相关地产收入受到冲击，一些犯罪团伙开始把原有场所、人员和技术转向线上诈骗，并与人口贩运和强迫劳动相结合。

结果就是，禁赌令不但没能终结灰色产业，反而在一定程度上导致相关网络重组。一些规模较小或依赖单一博彩业务的团伙退出或转移，而更有资本、场地和跨境网络能力的组织，则可能转向电诈、洗钱和人口贩运等更隐蔽的业务。

2023-2025年湄公河地区已知或被报道的诈骗中心地点（来源：https://track.unodc.org）

COVID-19之后，诈骗中心越来越依赖虚假招聘、债务控制、扣押证件和暴力拘禁等方式维持劳动力供给，电诈进一步与人口贩运、强迫劳动和酷刑问题绑定。

2022年-2024年，柬埔寨政府对电诈中心进行数次打击，但终归杯水车薪，电诈团伙凭借牢固的基础设施和关系网络反而愈发壮大。直至2025年2月，柬埔寨成立“打击网络诈骗委员会”，首相洪玛奈亲自指挥，旨在以铁腕手段肃清电诈犯罪。同年7月，洪玛奈签发全国清剿令，任何不作为官员将被撤职。

2025年12月7日，柬泰冲突期间，泰国使用F-16战斗机和无人机摧毁了柬埔寨边境地区至少6个赌场和酒店综合体。泰国军方表示，这些设施此前被用作跨国电诈窝点，后来被柬埔寨军方接管作军事部署。对此，柬埔寨方面均予以否认。

但有意思的是，这一事件将电信诈骗卷入了边境主权和安全叙事。

三个月后，柬埔寨宣布“彻底铲除电诈”，不断推进清剿行动，《反电信网络诈骗法》也正式施行，柬埔寨反诈进入有专门法律保障的新阶段。

溪流汇合与“彻底”反诈

从时间线上看，柬泰冲突将电诈问题牵涉到主权安全议题上，这似乎促成了柬埔寨最终下定决心“彻底”反诈。但假设只是这一关键事件，柬埔寨政府本身缺乏合适的政治气候和充分的政策准备，那么其“彻底”反诈能够落地实施吗？

根据美国政策学家约翰·W·金登的“多源流理论”，一项议题进入政策议程，通常不是因为问题本身突然出现，而是政治气候变得有利、政策工具已经准备、问题被重新命名这三者在某个窗口中汇合。这个合适时机就是“政策之窗”，它来自问题溪流或政治溪流的变化。

柬埔寨的彻底反诈行动恰好可以从这三个层面理解。

政治溪流：内外合力

首先，政治溪流的变化出于政府关键人员变动、国民情绪变化等，这些改变通过塑造有利或不利的政治气候来影响政策制定。这一点在柬埔寨国内是如何体现的呢？

从国内政治气候来看，首相洪玛奈自2023年8月上任后提出“五角战略”，新政府将在5年任期内完成第一阶段的任务，即围绕成长、就业、平等、效率和可持续性进行治理。同时表示，柬埔寨将持续推动区域和全球融合，开拓新的国际贸易和投资商机，提升柬埔寨国际竞争力，促进社会经济可持续发展。

然而，现实中猖狂的电诈明显对这些目标的实现增加了巨大阻力。从数据上看，2025年柬埔寨旅游部预计接待720万-750万外国游客，但最终接待量仅557万人，比2024年下降近17%。2025年柬埔寨的外国直接投资（FDI）虽保持增长，但主要依赖制造业领域的投资，酒店和娱乐业、金融业的投资分别下降28.8%和12.8%。

而后者所涉及的行业都是与国家形象和声誉密切相关的产业，柬埔寨政府若想修复旅游和投资环境，就必须正面处理电诈带来的声誉受损。今年2月，洪玛奈在接受采访时就明确指出，电诈作为一种黑色经济，正在摧毁合法经济。

很明显，想要实现“五角战略”的第一期目标，反诈是必不可少的一步，它对旅游业经济复苏和国家声誉修复至关重要。

国际游客在暹粒省巴戎寺驻足观赏（来源：https://phnompenhpost.com）

从国际政治气候来看，主要受害国、区域组织和国际组织对东南亚电诈治理的压力都在上升，柬埔寨作为诈骗园区集中地之一，必然承受了更高的外部施压。

2024年10月，中国与东盟共同发布《中国—东盟关于打击电信网络诈骗和网络赌博的联合声明》，明确将打击电信网络欺诈和网络赌博犯罪作为优先事项。2025年9月，美国以2024年东南亚地区电诈给美国造成超100亿美元的损失为由，对柬埔寨境内多个诈骗实体实施制裁。

在区域层面，东盟开始将网络诈骗、人口贩运和跨境犯罪作为共同安全议题；在2025年9月举办的第19届东盟跨国犯罪部长级会议上，通过了《东盟打击网络犯罪与在线诈骗宣言》，呼吁共同打击该地区的网络犯罪和网络诈骗。

在国际层面，联合国毒品和犯罪问题办公室、国际特赦组织等国际组织持续把诈骗园区、人口贩运、洗钱和强迫劳动联系起来。

对柬埔寨而言，以上来自各层面的压力都指向本国形象、投资环境和跨境执法合作。这也构成了柬埔寨反诈的重要推力，为后续经济与安全合作创造了条件。

马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣主持第19届AMMTC开幕仪式（来源：https://en.antaranews.com）

政策溪流：制度搭建

如果一项议题仅有重要性和紧迫性而缺乏提前的政策准备，那么其落地的概率同样不高。在2026年2月开启彻底反诈行动之前，柬埔寨政府在反诈方面已经准备了较为充分的政策工具。

在政策层面，柬埔寨反诈形成了一套相对完整的“治理机体”。2025年2月成立的“打击网络诈骗委员会”是反诈“大脑”，负责统筹判断和跨部门协调。

2025年7月，首相洪玛奈签发全国清剿令，要求各级执法力量协同排查，特种部队待命支援，同时警告任何不作为的官员将被撤职。此命令以及随后开展的查封和清剿行动，是将政策意志转化为实际打击的反诈之“手”。

2026年1月，柬埔寨政府出台了《关于住宅区安全管理的次级法令》，旨在强化住宅区管理、外国人住宿登记和园区排查，这构成了反诈的“眼鼻”，负责发现和嗅出隐藏在小区、酒店、赌场和园区中的风险。

早在2019年，中柬双方宣布启动“中柬执法合作年”，针对非法网络赌博、电信诈骗、涉黑涉恶等突出犯罪进行合作打击。至2025年11月，中、柬、老、缅、泰、越召开联合打击电信网络诈骗犯罪部级会议，提出要加强信息共享和联合行动，建立常态化协调机制，持续开展涉诈人员遣返移交工作。

从2025年1月到2026年5月，柬埔寨已遣返18864名涉诈外籍人员。这一系列的跨国执法合作、嫌疑人遣返和对外公开回应构成了柬埔寨的反诈之“口”，负责与外部国家和国际社会沟通协调。

而《反诈法》的颁布实施和《次级法令》的出台则构成了反诈的“骨架”，让这些行动获得持续的制度支撑。

柬埔寨警方抓获电诈嫌疑人（来源：https://www.aseantop.com）

柬泰冲突：捅破窗户纸

2025年12月柬泰冲突中，泰国军方在说明行动原因时将此次打击与反诈联系在了一起。

有分析认为，虽然跨国炸毁窝点不是打击诈骗的合理方式，但泰国的行动实际上是利用其他国家对柬埔寨电诈的不满来为其军事行动提供一定程度的辩护，抢占国际舆论高地。

对此，柬埔寨媒体《高棉时报》依据《联合国宪章》和其他有关国际法对泰国的军事行动予以谴责，认为网络犯罪不能成为发动战争的理由，泰国的武装行动是对现行国际法的违背和破坏。

被泰国军方破坏的柬埔寨赌场（来源：https://www.abc.net.au）

无论柬泰双方的声明孰对孰错，泰国的军事行动产生了至少两点影响。

其一，在柬泰冲突这一重大国际事件的“炒作”下，柬埔寨电诈问题的受关注程度进一步提升。全球化之下，电诈这一非传统安全问题本就具备跨国属性，当此类犯罪议题与地区冲突交织在一起，舆论焦点便不再局限于军事行动本身，其中一部分转向对反诈行动合理性与合法性的讨论。无论国际舆论是支持或批评，都在一定程度上强化了国际社会对柬埔寨电诈的不良印象，损害柬埔寨的国际声誉。

其二，电诈不再限于国际形象等抽象问题，而是成为他国为军事行动辩护的现实由头。无论泰国的理由是否站得住脚，这一事件都表明电诈已成为可能威胁主权和安全的潜在隐患，足以让行动国在一定程度上占据道德高地、赢得舆论优势。此次事件将长期存在的电诈问题彻底推至台前，对柬埔寨政府来说，解决电诈问题的优先程度再上一个台阶。

柬泰冲突并非柬埔寨反诈的起点，但它进一步将电诈推入主权、安全和国际舆论的场域。此前，柬埔寨反诈委员会已经成立，全国清剿令也已发出，外部压力也在持续上升——换言之，政策窗口事实上已经打开，柬泰冲突只是捅破了那层已经松动的窗户纸。

走到这一步，反诈就很难停留在低烈度执法的层面，而是需要在广度和深度上进行全方位升级。

“彻底”之后，道阻且长

高棉谚语说，“ធ្វើស្រែនឹងទឹក ធ្វើសឹកនឹងបាយ”——种田要有水，打仗要有粮。反诈仅凭决心是远远不够的。目前柬埔寨的“彻底”更多体现在态度上，能否落到实际效果上还有待观察。

柬埔寨的官方声明和国际组织的调查报告看似有所出入，但在某种程度上并不冲突。柬埔寨的最新声明只强调客观数量，缺乏效果比例的展示，而国际特赦组织报告则补充了柬埔寨政府未公布的一面，即仍有多少诈骗窝点在运作，以及园区背后的犯罪网络和资金链条清理到了什么程度。

一方面，柬埔寨的彻底反诈行动确实产生了一定效果，至少其态度和力度是空前强硬的；但另一方面，这一反诈行动很难根除电诈生态。

作为一项跨国安全议题，电信网络诈骗与地方利益链、跨国人口贩运、地下金融网络等密切相关，反诈之后的人员安置以及园区的零散化转移与再生需要进一步妥善处理，这些问题不是清除明面上的诈骗中心可以解决的，也不是仅凭一国努力能够实现的。而这恰恰是国际特赦组织认为柬埔寨反诈是作秀的原因之一。

因此，具有实际成效的彻底反诈，不仅需要更完善的反诈措施和更持久的反诈努力，还需要更深层次的国际合作。近日中国播出的《缅北电诈覆灭纪实》中，中缅在缅北、中缅泰在妙瓦底的反诈合作都取得了可观的成果。纪录片还提到，依托中柬执法合作，重大跨境赌诈犯罪集团头目陈志以及1762名涉诈人员被先后从柬埔寨押解回国。

这表明虽然各国在情报共享、联合办案、司法管辖等议题上存在分歧，但通过扎实的证据、坦诚的态度和坚定的决心，跨国反诈合作是一条切实可行的道路。2026年9月，由中国政府发起、柬埔寨等46个创始国共同参与的国际打击电信网络诈骗联盟正式成立，也为各国继续开展反诈合作提供了新的平台。

更进一步看，柬埔寨的彻底反诈行动及其争议，埋藏着一个值得思考的命题：国家治理能力能否跟得上跨国犯罪生态的变化？

在全球化、数字化和AI技术日新月异的当下，跨国犯罪形式愈发多样，比如使用AI伪造形象和声音进行诈骗，借助AI实现广撒网和定制化诈骗等等，这些新形式和新趋势对国家治理能力提出了更高的要求。

与此同时，柬泰冲突与电诈问题的叠加也提醒外界，在极具穿透性的跨国犯罪生态中，对任何国家而言，国内治理漏洞一旦外溢，就可能被他国拿来做外交、舆论甚至安全动员。

这些跨国犯罪问题是悬在诸多国家头顶的“达摩克利斯之剑”，潜藏着巨大风险和挑战。而这正是柬埔寨案例超出柬埔寨本身的地方。