拐点加剧，中国城市正面临历史性大洗牌

土地财政即将退场？

13753亿元，同比下降28.6%，这是财政部公布的今年1—8月全国国有土地使用权出让收入成绩单。

数字得放在去年旁边看才有意思。2025年全年41518亿元，同比降14.7%，比2024年16%的降幅已经收窄了一点点。年初市面上不少机构就是顺着这条线往后推的，觉得2026年只要市场稳住，降幅还能再收窄。结果八个月过去，降幅直接翻了一倍。

要知道2020年这个数字是8.4万亿，六年时间，缩水超过六成。2025年土地出让收入还能占到地方政府性基金预算收入的77.6%，现在这个占比正在往下掉，掉得比多数人预想的要快。《经济观察报》的报道标题直接说《土地财政即将退场？》

客观说，土地财政作为地方财政的主力支柱，大概率回不来了。地方要换的不只是钱袋子，还有一整套发展模式和治理逻辑。

土地财政是城镇化增量时代的产物，过去三十年在干三件事：

一是帮城市攒下第一桶金。城镇化早期地方既没税基也没信用，修路、建桥、通水电气的钱，很大一块就是靠一次性出让土地凑出来的。

二是给地方债务兜住还本付息，城投的报表能撑住，靠的就是背后那块地。

三是补一般公共预算的缺口，教育、医疗、社保这些刚性支出年年要涨，钱从哪儿补，答案在很长一段时间里都是卖地。2020年高峰期，土地出让收入差不多等于全国一般公共预算收入的一半。

现在土地财政加速衰退，没有哪座城市能站在这件事外面看热闹：土地出让金后面挂着一整套链条：征地、出让、开发、税收回流、债务滚动，一环扣一环。这套东西一停，麻烦是连锁的。而且城市跟城市之间差别很大。一二线还有产业税基和人口流入垫着，大量三四线城市产业薄，人还在往外走，只能依靠卖地收入。

但不改又不行。靠单一资产价格一直涨来撑财政，这条路本身就走不长，何况人口拐点已经过了，整体住房需求也见顶。早动手还有腾挪空间，拖下去就是硬着陆。

所以现在真正的问题是怎么改，才能努力接得住。旧模式退坡的速度得和新税源长起来的速度得对得上，而城市的驱动力更要从土地资本化换到产业资本化。

另外，一个必须要改的原因是，现房销售新政落地了。

8月28日，住建部、自然资源部、金融监管总局三家联合发文。新出让土地的商品住房项目优先推行现房销售，允许预售的项目把门槛提到了主体结构封顶，预售资金实行全额全程监管。

这一下把行业跑了二十多年的高周转模式按停了。以前是拿地三个月开工、六个月开盘、九个月回款，现在从拿地到回款至少两年。资金压在里面的成本就会往上走，房企的现金流被绷到了极限。

土地市场马上就有反应。8月全国重点50城土地流拍率回升到3.77%，比7月翻了将近一倍。三四线是重灾区，连杭州这种强二线也扛不住，新政后第一场土拍，临平东湖新城那块地底价成交。

房企不是不想拿，但行业整体还在现金流紧平衡上吊着，一笔投资押错位置，链条可能就断了。

如果卖地收入的钱继续下降，那这部分钱该从哪里补上？

这两年股权财政、数据财政的说法很流行，但不适合所有城市。真正优质的企业股权轮不到小地方去接盘，而数据资产怎么变成钱，这条路到现在也没完全走通。想靠某一种新财源去补土地财政留下的窟窿，不现实。

比较现实的路子是盘活存量，几条腿一起走。

沉淀的国有资产可以通过出租、作价注入、经营权合作这些方式重新激活，不新增财政负担就能带出现金流。再就是因地制宜养产业税源，收入结构从卖地往产业税收上挪。城市更新也得往下做，存量空间里的长期价值远没挖完。

再往深一层是财税体制。"十五五"规划纲要已经写明了，健全地方税体系，增加地方自主财力，优化央地之间的财权事权分配。这几句话的分量，比前面那些办法加起来都重。地方自主财力这几个字，翻译成人话，就是让地方有一块自己能做主的稳定收入，跟产业挂钩，不跟土地挂钩。

但无论如何，从经营土地转到经营城市，从重投资转到重运营，这一步，必须要走。

但更深的一步是，这个过程中，大城市和中小城市，南方城市和北方城市，有本事的城市和美本事的城市，差距会进一步拉大，这事，几乎是注定的。

作者：马江博