洪农：推动南海从“受控紧张”转向长治久安

第十三届北京香山论坛9月17日闭幕。来自100多个国家、地区和国际组织的官方代表、专家学者和观察员出席，围绕战略稳定、亚太安全和海上安全治理等议题展开讨论。其间反复出现的一个问题是：在大国竞争持续加剧的背景下，如何避免竞争失控并维持必要的沟通对话。

这一问题在南海表现得尤为明显。近年来，南海局势总体保持稳定，地区总体安全格局并未发生根本性变化。与此同时，中菲海上摩擦时有发生，海上近距离接触增多。有关各方面临的一个共同问题是如何防止误判和局势升级。就此而言，当前南海呈现一种“受控紧张”状态：总体可控，但维持稳定所需要的危机管控压力正在增加。

菲律宾不断炒作2016年“南海仲裁案”非法裁决，同时持续加强与美国、日本、澳大利亚等国在军事防务方面的勾连，这些都加剧着南海局势的复杂性。今年以来的多起海上事件体现了这一趋势。6月，菲律宾炒作称在黄岩岛潟湖发现中方浮动设施，中方则重申对黄岩岛的主权主张。7月，仁爱礁附近再次发生海上冲突，菲方蓄意挑衅“倒打一耙”，中方提出严正交涉。随着互动频率和对抗强度上升，一次碰撞、登临行动、人员受伤甚至设备故障或航行失误，都可能增加现场判断和后续处置的难度。过去冲突没有失控，并不意味着下一次仍能被控制。

域外大国不断扩大在南海周边的军事设施，增加联合军演以及加强近海侦察和军事活动等，导致相关各方围绕南海问题的互信和危机管控空间进一步受到挤压。各方对自身行动与对方行动往往有不同解读，彼此对战略意图的判断也更加负面。原本局限于海上的具体摩擦，也更容易被放到更大的战略竞争背景下理解。在这种情况下，如何避免低烈度海上摩擦被赋予更大战略意义，成为南海危机管控面临的一个现实问题。

要解决这个问题，首先需要明确一点，就是南海争议的直接当事方是中国与部分东南亚有关声索国。域外力量的搅局干扰，容易弱化对东南亚国家自身利益、政策选择及国内政治约束的关注。

东南亚国家普遍重视与中国的经贸关系，同时也希望保持一定的战略自主。东盟仍是处理地区安全议题的重要平台。尽管成员国间存在不同利益和政策考量，东盟机制仍为有关各方保留了地区层面的对话和协商空间。今年5月，中国与东盟国家高级官员继续推进“南海行为准则”磋商。东盟多次提出应采取实际措施，减少海上事故、误解和误判。“南海行为准则”的意义，最终还要看其能否对相关各方海上行为形成实际约束，而执行机制、适用范围和争端解决仍是磋商中的难点。在正式文本完成之前，各方可以就行动预先通报、安全距离、紧急通信以及碰撞事故调查等问题推进具体安排，先从减少海上事故和误判入手。

事实上，南海并不缺少维护和平稳定、减少误判的原则性共识，难点在于如何把这些共识落实到海上行动中。现有沟通机制的实际效用尤其重要。军事、外交和海上沟通渠道需要保持畅通，并能够在突发事件中真正发挥作用；中菲海警之间的直接沟通也有进一步完善的空间。海上避碰和安全操作规则可以尽量与南海争议分开处理，各方也需要为局势降温留出空间，避免现场摩擦被放大。虽然危机管控解决不了争议本身，但至少可以降低争议演变为冲突的风险。

从近期形势看，南海总体稳定局势并未改变，但危机管控机制还有完善空间。“受控紧张”仍可概括当前局势：总体可控，风险犹存。在此背景下，保持沟通对话显得尤为重要，可以为有关各方减少误判和防止意外升级，进而推动南海局势从“受控紧张”转向长治久安创造条件。（作者是中美研究中心执行主任、高级研究员）