“能坚持做满两个月，已经算是老员工”

12345政务服务便民热线（下称“12345”）又上了热搜。前有“市民拨打12345投诉月亮太亮影响睡觉”，后有某男团在江苏徐州开演唱会期间，粉丝狂打4.8万通电话“攻陷”12345，原因是个别群体对活动环节安排存在分歧，继而煽动粉丝大量拨打12345进行集中举报施压。

12345承接了大量市民投诉。据《2025全国政务热线发展研究报告》（下称《报告》），在2025年抽取的全国172个样本城市中，单座席年均承接来电11400通，全国范围内全渠道诉求量较上年上升11.8％。

一种奇特的现象形成了。一方面，部分公共服务部门“门难进、脸难看、事难办”的积弊依然存在，群众遇到难以解决的问题依然选择打12345投诉，这是合理的、必需的；另一方面，部分不合理诉求也大量涌入12345，承办单位为此耗费大量的人力物力，最终只是为了证明这些诉求不合理。

12345，正在经历一场信任与效能的双重损耗。

AI插画/adan

“剔除不了”

“一开始挨骂晚上睡不着觉，现在特希望人骂我。”周晓梅是北方某市一名12345接线员，两年工作让她摸索出了“生存策略”，只要市民在电话里辱骂了接线员，这个工单就可以按“辱骂工作人员”条款剔除。

她和同事们常常自嘲是“许愿池里的王八”，有人打12345找工作、找对象，甚至有父母致电要求把孩子安排到12345上班。周晓梅说，能坚持做满两个月，已经算是老员工。

有的市民一天能打一百多通电话，只为骂人——起因往往是此前反映的问题很长时间没有解决，未解决的原因很复杂，热线本身在行政资源和流程上已经无能为力，“打电话”成了对方唯一的发泄渠道。

12345的前身是市长热线。1983年，沈阳、武汉首创“市长公开电话”，以单线电话形式，开了政府受理市民咨询与诉求的先河。因为这个前身，到现在周晓梅都会在解释政策时被致电者打断，“让市长接电话”，她哭笑不得。哪怕市长接不了电话，很多致电者都认为，12345话务员是政府机关有职权的工作人员，应当能解决自己提出的问题。

实际上，绝大部分12345话务员都是第三方外包人员。《报告》显示，全国172个样本城市中，政务热线公务员及事业编人员整体占比为9.66％，65％的样本城市政务热线公务员与事业编制在岗人员总数不足10人，83％的城市政务热线采用的是服务外包的运营模式。

而且，即便是有编制的话务员，也没有足够的权责在接线一线决定如何解决群众来电诉求，通常要转派相关部门。

周晓梅说，热线下游负责处理业务的基层工作人员会抱怨一线总是把“根本无法解决的奇葩诉求”往下派，但她很无奈，“热线中心的政策规定，超出受理范围的诉求是非辖区内、涉法涉诉、银行保险、账号违规、航空签证、借贷骚扰等，除此以外，我们没有权力不往下派单”。

于是，当无效诉求沿着系统往下流转，一个专门应对的制度安排出现了：剔除。

所谓“剔除”，是指承办单位如果认为某件工单属于不合理诉求，可以申请将其排除在满意率和解决率的考核之外。剔除的门槛并不低，一位不愿具名的街道工作人员告诉《中国新闻周刊》，以北方某市为例，他们要对照620条剔除条款，找到匹配条款，再准备详细的证明材料。工单说明必须与通话录音一一对应，因为上级部门会有人逐条听录音核实。有的录音长达两个小时，他们只能二倍速听，一旦听到与剔除条款相关内容，就要立刻标记并精准上传。

12345的前身是市长热线。图/新华

在不同城市，剔除机制的复杂程度悬殊。有的地方已有固定程序，基层只需在系统里勾选对应选项。而在另一些地方，因没有统一的剔除清单，剔除审批权掌握在上级手中，基层干部必须准备详尽的证明材料。

北京工业大学社会学院院长陈锋在调研中发现，在有的乡镇，高达60％的诉求件被申请剔除。“基层干部写这些剔除材料写得极其认真，就像写学术论文一样。”他称之为“工单空转”，一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况、写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。

而且，陈锋发现，无论有没有剔除清单，上级对剔除的审批存在一定弹性空间。同样的事项，可能上个月申请剔除成功了，下个月却没有成功，而且退回往往也没有解释理由。因为越是需要申请剔除的案件往往越复杂，很难简单套用某一条具体规定，审核人员的尺度差异就会显现出来。

还有的时候，因为剔除需要耗费大量的人财物，有的不合理诉求干脆不被剔除。东部某镇负责信访业务的干部赵洋对《中国新闻周刊》举例，某个月处理100件左右工单，可能有30件都属于一位偏执型投诉人。他试图向上级信访部门申请剔除这类恶意工单，却碰了壁。上级部门告诉他，自己的工作量已经很大了，没有时间和人力来细致区分，明确表示“剔除不了”。

“矛盾上交”

不合理诉求到底有多少？郑英在东部沿海某市的乡镇基层工作了17年，她觉得，无理诉求占比在10％到20％之间，像“月亮太亮睡不着”这类显性无理诉求占5％到10％，还有极小部分极具隐蔽性、带有私利目的的诉求。

郑英手上有一起拉扯了一年还没结束的反复投诉。南北向的村道首尾有两户人家，后排邻居拨打12345，投诉前排邻居院内有堆放农具的雨棚，属于违建，要求对方拆除。

表面看，这是一个公共诉求。但在乡村，几乎家家都在后院搭建雨棚，投诉人家里也有，被投诉人当然不愿意拆除，双方就此僵持。经过了数月拉扯，走访调解的干部才从投诉人处得知，他平时开厢式货车进出，嫌村道太窄，试图通过热线施压，让前排邻居拆墙让路，且不想支付对价补偿。被投诉人知道后很生气，如果对方好好说，自己让出道也没什么问题，但是双方的沟通渠道已经断了，现在他也开始打12345投诉对方违建。

“从市民的角度，12345的核心吸引力是‘矛盾上交’。由市级层面介入，权威性更强，资源更充分，问题更容易得到重视和解决，这是一种非常符合逻辑的策略选择。”浙江财经大学公共管理学院教授钟伟军对《中国新闻周刊》指出，但是从市级政府和各条线部门的角度，情况完全相反。一个诉求进来了，自己调查、处置要消耗大量的时间、人力、资源，最简单的做法是转给所在地的基层政府。于是就形成了一个奇特的结构：市民把矛盾自下而上交上来，上级政府把矛盾自上而下转下去，这两股力量的交汇点在基层。

“而这类投诉，基层干部在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是通过上级渠道施压的结果。所以百姓和基层干部之间既没有形成感谢，也没有形成信任。”陈锋对《中国新闻周刊》说。

郑英还观察到一个耐人寻味的现象，一部分投诉人只愿意电话沟通，不愿意当面调解。她回忆，过去只要村干部出面协调，村民基本愿意买账。但是，现在的年轻一代与村干部往往互不相识，也排斥线下接触。面对调解请求，他们常常直接拒绝。“12345是社会的万花筒与放大镜，时代在改变，生活方式也在变。”

“属地原则”

“边界”是多位受访对象反复提及的关键词。

钟伟军对《中国新闻周刊》指出，当一个基层干部说诉求“不合理”，实际包含两层完全不同的意思。第一层，本来就不该进入这个通道的诉求；第二层，是指那些从上面转下来、本来应该由各个条线职能部门去处理却最终以“属地化”的名义落到基层政府头上的诉求。

多位乡镇干部对《中国新闻周刊》说，“属地原则”有些时候让他们很困惑，到底是行政部门的职责范围，还是属地的责任，没有清晰的界定。

郑英在处理那起邻居举报违建的投诉时，矛盾最激烈的时候，执法部门和建设部门也曾经到过现场。他们非常希望条线部门给出一个定性结论：在自家院子搭雨棚，是否算违建？如果有结论，他们就可以依规处理，投诉可能就消停了。但是，执法部门出于种种顾虑，并没有给出意见。面对这类多部门职权交叉的问题，没有上面的定性，乡镇只能“和稀泥”。

2016年2月26日，安阳市市民之家三楼中厅12345坐席台上，网友代表、“市民之家”的铁杆粉丝正在接听、处理“市长热线”。当日，河南安阳市邀请部分热心网友、市民代表及“市民之家”的铁杆粉丝等10多人走进安阳市民之家，亲身体验市长便民公开电话受理中心的日常工作。图/中新

钟伟军认为，政府内部的责任推诿来源于长期以来的“条强块弱”关系格局。所谓“条”，指的是各职能部门，比如城管、市场监管、自然资源、教育等。所谓“块”，是指属地政府，主要是乡镇和街道一级。在现有的体制格局下，大量的资源、权力，包括考核权，都在各个职能部门手里。部分基层政府则处在“规模小、事情多、资源少”的状态。在这种不均衡的结构下，如果某个诉求涉及多部门，边界不清晰，每个部门都有充分的理由说“这不是我的主要责任”，然后把工单甩给基层，基层没有能力拒绝。

即使工单没到基层而是留在职能部门内部，负责派件的部门往往也面临指挥不动的尴尬。资深政务热线专家沈波曾担任广州12345政务服务便民热线运营中心主任，他对《中国新闻周刊》说，热线究竟能调动多少资源解决问题，取决于背后的管理条例层级。他研究过各地的12345管理条例，发现各条例层级不一致，有的地方是局办文，有的地方是市政府令，还有的地方是人大条例。

“层级代表的是各地对热线的重视程度。”沈波以广州12345为例，过去仅依靠办公厅发文运行，遇到部门职责不清的疑难问题时，热线缺乏决策权，只能召集司法局、编办开会界定管辖权。后来，广州出台政府令，明确在遇到部门间互相推诿、职责不清的工单时，可以由热线直接裁定首办责任部门。有了这项核心授权，才有效地打破了部门壁垒。

不过在郑英看来，这一措施难以复制，“如果由热线裁定首办责任部门，这对接线人员的要求非常高。不夸张地说，用我们这样在基层摸爬滚打多年的人才可以”。

各地选择继续在后端想办法。钟伟军提到，浙江有些地方在探索，把有争议的案例定期拿出来集体评议。“评完以后决定哪个部门是首责，这个部门就不能再推。”

2024年10月11日，北京的12345市民服务热线服务中心。图/新华

为12345“减负”

2020年底，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》。此后，全国范围内的热线归并整合加速。2025年，国务院办公厅印发《关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》，进一步释放为12345“减负”的信号。

多位专家都提到，12345经过多年发展，已经初步完成了触及群众和畅通渠道的目标，现在的核心任务是把规范追上来。

《宁波市12345政务服务便民热线管理办法》于今年9月1日起施行，其中针对诉求人因不满办理结果给出的差评，相关规定明确了基层“免责”的具体情形：对于缺乏明确法律依据或存在部门职责争议，但承办单位已勤勉履职尽责的；部门依法作出的查处决定未被依法撤销或确认违法的；因客观条件限制、诉求人期望过高等原因导致差评，且基层已耐心解释引导的，均不再对承办单位进行负面评价考核。

宁波市市直机关一位工作人员对《中国新闻周刊》表示，前几年，单位对满意率考核就已经降得很低，甚至不再设及格线，核心指标其实是“合规”，只要基层部门的答复符合“三定”方案（定职能、定机构、定编制）、法律规定与文书规范，一般也不会被通报追责。

江苏省政务服务网运管中心主任火振旺在接受媒体采访时也表示，12345设立的初衷是让群众满意，满意率的考核和排名压力一定程度上是解决问题的动力，但如果被过度使用，满意率就容易变味。比如有的基层干部会耗费大量精力去“搞定”一张工单，而不是真正解决问题；更有甚者，有人会把投诉者当成“麻烦制造者”，不是去解决问题，而是去解决提出问题的人。

满意度考核松绑，并不意味着内耗消失。某地一位主政者曾对沈波说，“如果政府工作人员连12345的问题都解决不了，我不觉得能解决其他问题”。赵洋说，虽然区里宣称“不考核满意率”，但每个月依然会进行全区排名通报。“就像孩子每次月考考得很差，虽然不列入期末考评，但家长看到心里就不舒服。区委书记和区长都能看到，会觉得你是个差生，这就影响到以后镇上的资源倾斜和领导的提拔。”

为了让数字好看，只能造假。“我们为了应付上面，就去‘刷单’，叫内部工作人员或者网格员打电话说路灯不亮了，然后我们在系统勾选解决、满意。”赵洋说。

不少受访者也很清楚，直接松绑也不可能。“12345改变了原来某些干部的不良工作作风，这是事实。”陈锋说。

部分部门“门难进、脸难看、事难办”的问题，依然时常被媒体报道，12345的存在有其价值和意义。零点有数发布的《2025年350个城市12345热线运行质量测评报告》显示，在所有形成工单并转派的场景中，有28.11％未进行回复；在所有转接至相关部门进行解答的场景中，有22.16％未接通。《报告》也特别指出，热线在流程指标上表现优异，但在群众实际获得感上存在明显脱节，“数据漂亮”与“体感不佳”的落差正在拉大。

因此，在如何剔除不合理诉求的同时，关注热线建设的资源配备能力是否到位，热线的数据价值是否被重视，仍是有必要的。

“市民把这个城市当成家，才会打电话来提出让它变得更好的建议，这是一种极大的信任。我最初做12345的情怀是，有一天我老了，在这个城市生活，不用求任何人，只打一个电话就能解决问题。”沈波说。

（应受访者要求，周晓梅、赵洋、郑英为化名）

发于2026.9.14总第1252期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：12345如何应对无效诉求？

记者：李沁桦

编辑：徐天