白人持有72%农业用地，南非为何一直分不好土地？

当地时间8月3日，南非西开普高等法院开始审理针对《征收法》的多起诉讼。原告席上坐着的是南非民族团结政府中的第二大党民主联盟。

这起诉讼早在2025年2月7日就已提交。就在同一天，美国总统特朗普签署行政令，以南非土地政策等问题为由停止对南非援助，并要求美国政府着手接收阿非利卡人“难民”。

法院现场南非《商业日报》

执政盟友把政府告了

庭审第一天，民主联盟首先从法律程序和条文衔接入手。

按照《征收法》的一项规定，政府发出征收通知时，补偿金额应当已经确定；但另一项规定又写明，产权所有者收到通知后，才可以要求法院裁定补偿。民主联盟认为，这两套程序根本接不上。

开庭前，民主联盟联邦委员会主席阿肖尔·萨鲁彭对媒体称，议会没有把这些问题处理清楚。“不能两头都占。”该党律师还提出，法案在全国省级事务委员会表决时，部分省级代表团没有取得本省议会的有效授权，却仍参加了投票。

民主联盟因此要求法院宣布整部法律无效，而不是保留主体、再由法院修改部分条文。

阿肖尔·萨鲁彭南非《商业日报》

民主联盟并非普通反对党。2024年大选后，非国大首次失去议会多数，不得不与民主联盟、因卡塔自由党等组建民族团结政府。民主联盟由此进入中央政府，多名党员目前仍在拉马福萨的内阁中担任部长。

民主联盟与南非白人选民之间的关系，也让这场诉讼更受关注。该党的政治源流可以追溯到种族隔离时期反对种族隔离政策的白人自由派议会力量，2000年由三个以白人为主的政党合并而成。它奉行自由市场纲领，长期以来一直在“白人、中产阶级政党”的标签与争取黑人选民之间艰难平衡。

它如今自称坚持“非种族主义”，党员和选民并非只有白人，但始终摆脱不了“白人和富人政党”的标签。路透社将其形容为亲商、领导层主要由白人组成的政党；白人选民长期是其最稳定的票仓之一，研究显示，白人选民“强烈倾向于”支持民主联盟。

今年4月，新任民主联盟领导人乔丁·希尔-刘易斯上台后也承认，该党同黑人选民之间仍存在“信任赤字”。在黑人占人口绝大多数的南非，民主联盟一直试图证明自己不是只代表白人利益，但在土地征收、私有产权、种族配额等问题上，它的立场又往往与非国大针锋相对。

如今，一边在政府里当部长，一边又把总统签的法告上法庭，这场面在南非政坛也算罕见。

法院此次还一并审理了阿非利卡人权益组织“非洲论坛”、南非种族关系研究所，以及代表部分农业社区的“祖国基金会” 分别提出的申请。各方攻击法律的角度并不完全相同，但“零补偿征收”很快成为庭审焦点。

“零补偿”成了争议焦点

拉马福萨于2025年1月签署《征收法》。这部法律拟在生效后废止并取代1975年《征收法》，正式名称为《2024年第13号征收法》。不过，截至此次开庭，总统仍未公告其生效日期，因此该法尚未实际实施，1975年法律仍然有效。也正因为如此，南非目前不存在依据新法完成的土地征收。

新法规定，国家机关可以出于公共目的或公共利益征收土地及其他财产，但原则上应先尝试与产权所有者协商。补偿也不完全由市场价格决定，还要考虑土地的当前用途、取得和使用历史、政府此前的投入以及征收目的。

最受争议的部分是，法律允许在少数情形下将补偿金额确定为零。

例如，土地长期没有开发，所有者持有土地主要是等待升值；土地已经被所有者实际放弃；土地虽由国家机关持有，却不再用于履行核心职能；或者政府此前投入的资金已经达到甚至超过土地市值。

这些情形并不意味着政府可以自动实施零补偿征收。产权所有者与政府谈不拢，仍可以申请调解或诉诸法院，由法官决定是否征收以及补偿多少。新法实施至今，也没有土地据此被实际征收。

庭审中，法官文森特·萨尔达尼亚据此追问原告律师：法律列出的几种情形，会不会只是给法院提供参考，并没有要求法官必须裁定零补偿？

“非洲论坛”的律师承认，法院仍有最终决定权。他同时表示，该组织并不反对土地改革，也不否认补偿可以低于市场价格。其反对的是，议会专门写下一批可以考虑零补偿的情形。

原告担心的是，即使法院拥有最终决定权，这些条款也会影响行政机关启动征收时的判断。各级政府看到这些条款后，启动征收时便可能首先考虑能否不付钱。产权所有者即使最终胜诉，也要承担诉讼成本，并在相当长时间内面对土地权属不明的处境。

拉马福萨的律师则认为，这种担心夸大了法律的作用。南非宪法原本就要求补偿必须“公正且公平”，市场价格只是法官需要考虑的因素之一。在涉及土地改革的特定案件中，零补偿也可能符合宪法。

政府律师称，新法没有另设一套不受约束的征收制度，只是把宪法已有的原则写进具体程序。政府仍需与产权所有者协商，法院也保留审查权，行政机关不能自行决定拿走谁的土地。

南非为何一直分不好土地

1913年，白人少数统治政府通过《原住民土地法》，将非洲人可以购买或占有的土地限制在全国面积的约7%。1936年，这一比例扩大到约13%，但占人口多数的黑人仍被限制在狭小、贫瘠的保留地中。

此后，种族隔离政府又通过一系列法律强化种族居住分隔，大规模驱逐和迁移黑人家庭。许多人失去耕地，也失去了能够世代积累和传承的财产。

1994年种族隔离制度结束后，非国大政府开始推进土地返还、重新分配和产权改革，但进度一直慢于预期。

南非政府2017年的土地审计显示，在能够按所有者种族分类、登记于个人名下的农场和农业用地中，白人个人持有约72%。这一统计不包括南非全部土地，却仍反映出农业土地所有权长期失衡。

南非宪法一方面禁止政府任意剥夺财产，另一方面又要求国家推进土地改革，并把公平获得自然资源纳入公共利益。三十多年来，各党争论的焦点一直是：政府可以动用多大的权力，来纠正种族隔离留下的土地分配格局。

在开普敦的一个高档私人庄园旁边，可以看到黑人占多数的小镇上的非正式棚屋。种族隔离结束30年后，土地和空间不平等仍然困扰着南非 路透社

非国大认为，现有土地改革速度过慢，需要给政府更多政策工具。民主联盟则坚持，改革不能削弱私人产权、投资信心和司法监督。

经济自由斗士党提出的方案更为激进，长期要求土地国有化并实施无补偿征收。2018年，非国大也曾支持研究修改宪法，为无补偿征地提供更明确的法律依据。

非国大因此陷入两难。土地改革推进缓慢，经济自由斗士党便指责它背弃黑人选民；政府一旦扩大征收权力，又会遭到民主联盟、商业团体和农场主组织反对。

2024年大选后，这种政策分歧进入民族团结政府内部。非国大得票率降至40.18%，首次失去自1994年以来保持的议会多数；民主联盟以21.81%位居第二，前总统祖马领导的民族之矛党获得14.58%。

非国大和民主联盟随后走到一起，但双方的合作更多出于选举结果，并非政策合流。全民医疗保险、国家预算、增值税和土地征收，均成为两党公开交锋的议题。

拉马福萨签署《征收法》后，民主联盟先启动民族团结政府内部的争议解决机制，随后又将法律告上法庭。南非将在今年11月举行地方选举，民主联盟也需要向支持者证明，加入内阁并不意味着放弃反对非国大的政策。

非国大同样不能轻易后退。民族之矛党和经济自由斗士党都在争夺其传统黑人选民，土地问题又是非国大执政三十多年来最难兑现的承诺之一。

据路透社报道，这场诉讼目前尚未被认为足以导致民族团结政府立即瓦解。民主联盟将起诉解释为联合执政框架内的正常分歧，非国大则继续在法庭上为法律辩护。

特朗普借机对南非断援

就在南非人吵成一团的时候，特朗普政府也来凑热闹，直接把土地法上升到了外交层面。

2025年2月2日，特朗普在社交平台上指责南非正在“没收土地”，声称“某些阶层的人受到非常恶劣的对待”，并表示美国将在调查完成前停止向南非提供资金。路透社当时指出，特朗普没有为上述说法提供证据。

五天后，特朗普签署行政令。白宫称，南非《征收法》允许政府在没有补偿的情况下夺取阿非利卡人的农业财产，要求美国政府在法律允许的最大范围内停止援助南非。

行政令还提到南非在国际法院起诉以色列涉嫌在加沙实施种族灭绝，以及南非与伊朗发展关系。特朗普政府同时要求优先帮助所谓受到南非政府“种族歧视”的阿非利卡人赴美定居。

南非政府否认新法针对白人或阿非利卡人，强调法律适用于所有产权所有者。南非方面还指出，特朗普宣布制裁时，政府没有依据新法征收过任何土地。

2025年5月21日，美国总统特朗普在白宫会见到访的南非总统拉马福萨时突然展示一些视频和剪报，指责南非正出现“针对白人的种族屠杀”。视觉中国

但两国关系此后继续恶化。美国驱逐南非驻美大使易卜拉欣·拉苏尔，又在整体压缩难民接收规模的同时，为阿非利卡人开辟特殊安置渠道。美国还对南非商品加征关税。

南非政府则试图避免双边关系继续下滑。今年4月，拉马福萨任命鲁尔夫·迈耶出任驻美大使。迈耶是前国民党官员，曾参与结束种族隔离的谈判，南非政府希望借助其阿非利卡人背景和谈判经验与特朗普政府打交道。

但迈耶的“阿非利卡人外交牌”效果如何，眼下还不好说。特朗普政府已经公开指责南非采取“反美”立场，而土地改革争议也成为美方持续施压南非的重要抓手。