英国新首相出炉，比起对华关系，这件事更让他头疼

编者按

英国即将迎来十年来的第七位首相。在工党党内无人竞争的情况下，安迪·伯纳姆肩负起重塑工党形象、带领英国走出困局的重任。然而，国内高债务、低增长、公共服务承压与党内分歧交织，等待他的是财政紧张、经济低迷与政治撕裂的多重挑战。伯纳姆能否打破英国“短命首相”的魔咒？他将如何平衡改革雄心与现实掣肘？中英关系又将迎来怎样的变化？《凤凰大参考》深度解读。

核心提要

1. 伯纳姆上任后的施政重点预计将集中于内政，尤其是缓解生活成本危机、改善NHS医疗体系和推动经济增长。他希望借鉴“大曼彻斯特模式”，通过权力下放、地方发展和政企合作推动经济复苏，以“商业友好型社会主义”破解英国长期低增长、高不平等的发展困境，尽快拿出可见成果回应民众期待。

2. 不过，改革空间受到财政和政治双重约束。英国高企的公共债务、持续扩大的国防支出以及有限的财政腾挪空间，使政府难以大规模增加公共投入；与此同时，工党内部左右两翼围绕财政纪律、公共投资和市场关系存在分歧，伯纳姆既要稳定市场信心，又要维持党内团结，在多重压力下施政难度远高于竞选时期。

3. 在外交方面，伯纳姆缺乏外交经验，对华政策预计将延续工党务实而谨慎的基调。相较于中英关系，他将更优先处理英美、英欧关系以及国内经济民生问题，并继续在“发展”与“安全”之间寻求平衡。因此，伯纳姆时期中英关系大概率保持有限合作、谨慎接触的态势，而其执政初期最现实的目标，并非开创外交新局，而是在复杂的内外环境中稳住政权、站稳脚跟。

▎英国工党17日宣布，安迪·伯纳姆当选党首。他将接替斯塔默出任英国首相。图源：BBC

在党内无人竞争的情况下，伯纳姆毫无悬念地成为工党的“天选之人”，继任英国首相。为了展现与斯塔默政府的不同，他急需用看得见的成效重塑工党形象，带领国家走出困境，可长期存在的双重局限又意味着这位改革者很难超出“补锅匠”的角色。

由于伯纳姆既非外交专才也没有外交工作经验，在“保住政权”的逻辑下对华政策不会是他优先处理的事务，而且他很难突破本国政治议程的既定框架。考虑到前任斯塔默已经在诸多局限中被迫多次政策转弯，伯纳姆能否避免重蹈覆辙、跳出“短命首相”的魔咒，才是当下最现实的问题。

经济与民生乃当务之急

伯纳姆就任首相后的政策优先项，主要取决于几个因素：工党需要他挽回选民支持、保住执政权；普通民众期待他与斯塔默不同，能推广大曼彻斯特的成功、解决普通人的“急难愁盼”；而亲历撒切尔主义重创英格兰北部和工人阶层的伯纳姆，更想结束新自由主义、摆脱“低增长、高度不平等”的顽疾。

要想展现新气象，伯纳姆亟需尽快出成果,为英国社会最关切的问题——由此就能推出伯纳姆率先考虑并付诸行动的政策方向。7月12日，伯纳姆通过核心幕僚、工党议员告诉英国广播公司（BBC），他将在短期内专注解决生活成本问题。

▎英国民众抗议生活成本上涨。图源：卫报

通货膨胀严重、生活成本高企是2021年至今笼罩全英的危机。新冠疫情、英国“脱欧”、俄乌战争持续推高物价，经济增长乏力、薪资停滞不前将困境放大，更不用说如今美以伊战争下霍尔木兹海峡航运阻塞“火上浇油”。

根据英国议会下院今年5月15日发布的主题简报，自2021年5月至2026年3月英国物价已累计上涨27.3%，但相比之下今年6月英国平均薪资收入仅同比增长3.4%。通胀压力一方面变相提高企业雇工成本，另一方面令普通人和低收入群体受伤最深。

生活成本危机是近年来历次选举的热门议题，也是选民对历届政府最主要的不满之处。英国舆观调查公司（YouGov）7月16日发布的民调显示，33%的工党成员认为解决生活成本问题是伯纳姆最重要的当务之急，这已经成为该党内部的最大共识。部分英媒披露，伯纳姆可能在就任数周内推出一揽子物价补贴政策。

另一个潜在的优先项就是改善以英国国民保健制度（NHS）为核心的医疗服务体系，这是英国普通人日常生活的另一大关切和对政府的“槽点”。目前NHS依旧承压，就诊等候人数仍未从最高点明显回落，工党内部31%的成员认为伯纳姆应率先解决NHS的老问题。

除了事关民生的急迫性，伯纳姆本人对NHS足够熟悉。他母亲是全科医生（GP）诊所接待员，伯纳姆本人从政早期在议会和内阁参与NHS和医疗相关工作，在布朗政府时期出任卫生与社会福利大臣，任内负责应对甲型H1N1流感，并坚决反对NHS过度市场化、私有化。对伯纳姆而言，以NHS为代表的社会福利体系是事关工党定位的核心议题。

见成效相对更慢但同等重要的，就是经济增长。伯纳姆开出的药方是他的“曼彻斯特主义”：既要打破中央政府对决策权和资源的垄断，将权力下放，平衡央地政府权责关系，又要加强地方政府的能动性，以政企良性合作的模式开展经济建设，提高公共事业的效益，维系友好的营商环境，即“商业友好型社会主义”。

值得注意的是，虽然提振经济是工党成员的第三大优先项，也是英国社会的重要关切，但工党阵营并不特别看重伯纳姆发展经济的手段：只有9%的工党人认为需尽快将水务、能源等公有化，认为权力下放是当务之急的工党人只占4%。

至于在工党眼中同样紧迫的外交和防务问题，伯纳姆可能受限于他在这两个专业领域缺乏经验，而且党内和英国社会高度分裂：增加国防开支后如何平衡政府其它支出？英国和欧盟改善关系到什么程度，是否以及在多大程度上“返欧”？

加上特朗普越发不可预测，而白宫此前对伯纳姆几乎一无所知，这位候任首相即便想在外交和防务领域有所作为，也需先行等待、假以时日。

财政与政治空间是最大束缚

现如今英国唐宁街10号的首相府被美国《纽约客》杂志形容为伦敦塔的著名酷刑室“小安逸”(Little Ease)，而入住的每一位首相就像囚徒一般坐卧不得。伯纳姆成为十年第七位首相后，他很难像当年的老领导布莱尔那般意气风发、乐观自信。

已经习惯于首相府走马灯式换人的英媒和公众，在伯纳姆正式就职之前就已有共识，无论这位“北境之王”的改革目标有多大，他能施展拳脚的空间都十分有限，原因在于和各位前任一样，他面临着结构性的制约和困境。

▎安迪·伯纳姆面临多重挑战。图源：法新社

最直接的难点就是英国捉襟见肘的财政状况。2025至2026财年英国公共债务高达2.91万亿英镑，比斯塔默政府执政初期不减反增，净债务GDP占比已经逼近94%。无论哪个政党、哪位首相执政，英国政府半数以上的开支都要用于NHS、社会福利、债务偿还。

斯塔默就职时，尚可将财政压力的黑锅甩给之前执政14年的保守党政府。伯纳姆接手后，这个借口已经失效，他只能面对工党政府已经失败的“降本增效”政策，在严峻的财政状况现实基础上想办法。

▎英国伦敦金融区。图源：路透社

近期工党内部围绕伯纳姆内阁的财政大臣人选之争，本质上就是缓解财政困境、投资经济建设的路线之争。最大热门、内政大臣马哈茂德属于工党内部右翼派系，被视为亲商业、亲市场派，更可能严守斯塔默时代的财政纪律（这也是伯纳姆做出的承诺）。

▎沙巴娜·马哈茂德，英国首位穆斯林内政大臣。图源：英国公共部门信息网

能源安全和净零排放大臣米利班德则恰好相反，他因在任内推动零排放目标，被指责为英国能源价格高企的责任人之一。作为党内左翼派系推荐的人选，米利班德更有可能向富人征税、放松财政约束，从而加大公共服务投资、推动绿色经济转型，而市场对此的反应更具争议。

▎爱德华·米利班德，英国能源安全与净零排放大臣。图源：英国公共部门信息网

为了安抚本就对他心存怀疑的商界，伯纳姆已经表态会信守工党在大选期间的承诺，不增收所得税、增值税、国民保险缴费等主要税费，称工党现行政策纲领内仍有一些财税调整的空间。但在英国财政基本结构并无改变，斯塔默最后还留下了未来四年防务开支再加150亿英镑的“遗产”，伯纳姆“闪转腾挪”属实不易。

人事、财政问题的背后，是同样愈发收紧的政治空间，这一点伯纳姆的处境比他的前任只会更加不利。

伯纳姆自称是党内的“软左翼”，实则与走“第三条道路”的布莱尔、中间派斯塔默、更左翼的米利班德和科尔宾都不是一路人，没有派系根基。此次众望所归成为新首相，主要原因是工党亟需新气象、保政权，暂时搁置了路线之争。而九年不在伦敦、没有敌人和包袱的伯纳姆，得以成为各派都可接受的选择。

工党不同派系选择伯纳姆的主要原因也不尽相同：公共服务领域（住房、水务、能源、交通）的公有化符合左翼派系的思路；愿意遵守财政纪律、与企业合作的态度不至于让中间派担心；与斯塔默截然不同的气质，是全党需要摆脱斯塔默时代、展现新面貌、战胜英国改革党的共识。

▎2026年7月15日，安迪·伯纳姆作为工党领袖首次演讲。图源：法新社

然而执政以后，这些派系就会严格审视、放大伯纳姆不能令人满意之处：推行扩张性财政政策以降本增效、加强政府投资，市场就会担忧，英镑可能再次震荡；过度“迎合”商界、伦敦金融城、中间派，党内左翼及其选民随时会翻脸。

斯塔默失败的注脚之一，就是夹在二者之间难以为继，以至于两年内14到16项政策“U型转弯”、自我打脸，不仅贻笑大方，还令公众确信他没有明确目标、缺乏领导力。在“小安逸”生存空间愈发逼仄的情况下，伯纳姆能否顶住压力、坚守本心、挺到2029年大选，可谓最根本的挑战。

对华政策：可延续推进但非优先项

7月16日，英国政府宣布已经通过相关立法，将中国敬业集团旗下的英国钢铁公司国有化。中国商务部新闻发言人回应称中方对英政府相关决定表示坚决反对和强烈不满。工党政府交接之际的最新动态，已经预示了伯纳姆时期中英关系的基本面。

▎英国钢铁公司。来源：盖蒂图片社

如前文所述，伯纳姆32年从政生涯几乎没有外交和防务经验。2018年9月，他以大曼彻斯特市长身份率团访华，其间体验了北京到天津的高铁之旅并高度赞扬：“体验中国铁路之旅，就能凸显宏大的技术、基础设施投资、创新与合理的监管相结合所能缔造的可能性。”

▎2018年9月，安迪·伯纳姆在中国乘坐高铁。来源：曼彻斯特晚报

彼时他是从地方首长层面出发，关心的是对外交往对大曼彻斯特和英格兰北部地区的红利。如他所说：“英格兰北部的铁路乘客应当享有中国北方那样干净、舒适、可靠的铁路之旅。”

到了今年4月17日，中国驻曼彻斯特总领事唐锐在总领馆会见了伯纳姆，就深化拓展中方同大曼彻斯特市各领域务实合作等议题深入交流。伯纳姆表示大曼彻斯特市重视发展对华关系，愿下大力气推动双方在绿色发展、电动公交、先进制造和生命医药等领域合作取得更多扎实成效。

▎2026年4月17日，驻曼彻斯特总领事唐锐在总领馆会见时任大曼彻斯特市长的安迪·伯纳姆。图源：中国外交部

与2018年类似，那时英国尚未举行地方选举，还不到党内“逼宫”斯塔默的时候，伯纳姆并没有以“候任首相”身份为中英交往做铺垫，仍保留着典型的地方市长思路：在地方层面推动中英经济合作、吸引中资，不触及地缘政治议题。

另一方面，尽管伯纳姆市长任内大曼彻斯特成为英国吸引中国投资的重要枢纽（2013年以来中国企业在当地投资超过60亿英镑），有效升级基础设施、创造就业，可伯纳姆已经表现出谨慎的一面，例如市议会报告经常提“亚洲资金”，淡化或隐去“中国资金”字眼。

由于伯纳姆在外交政策包括中英关系上几乎是一张白纸，而他本人在担任大曼彻斯特市长期间就体现出浓厚的务实作风，因此他大概率不会贸然采取保守党政府的强硬或“横冲直撞”做法，更可能延续斯塔默“摸着石头过河”的思路。

▎即将出任英国首相的安迪·伯纳姆。图源：BBC

毕竟对于英国政府来说，对华政策既不是优先项、也不具备足够的“政治性价比”：

斯塔默的失败已经证明，相比于外交，内政才是工党保住政权的重中之重，伯纳姆面临着堆积如山、焦头烂额的内政问题，很难优先顾及对华政策，当然也不想在这个议题上点火、导致更加自顾不暇；

即便在外交事务中，英国政府会将英欧关系、英美关系置于优先级，因为这两组关系更为错综复杂，更直接关系到英国经济和安全，甚至伯纳姆的对华政策也要放在这两组关系的框架中综合考量；

基于英国内部长期“发展vs安全”的二元对立叙事，伯纳姆寻求平衡的难度堪比他在国内经济、财政政策中“走钢丝”，在确保不会“引火烧身”之前，伯纳姆会更倾向于在站稳脚跟之前“冷处理”。

总的来说，英国国内对华认知的基本情况不变，英国首相府的生存环境依旧。无论内政还是外交，在大展拳脚之前，伯纳姆首先只能考虑一个问题：如何避免步六位前任的后尘，让自己先“活下去”？

作者丨国际政治专栏作家 胡毓堃

编辑丨宋东泽 屈功泽 岑怡卓