风声｜法院向市政府下“最后通牒”，山西“府院之争”背后的细节

作者｜赵宏 北京大学法学教授

近日，《南方周末》的报道《“斗法”：中级法院向市政府下“最后通牒”》，详细披露了一起持续20多年的政企纠纷。2003年，山西省朔州市政府因建设需要，与某公司协商换地，后者同意。但是，地方政府一直未兑现“再找一块地”的承诺。尽管两审法院均判令朔州市政府按协议解决问题，但无论是经济补偿还是土地置换，政府一方始终未有实质推进。

在此背景下，2024年11月，山西省忻州市中院向朔州市政府发出预处罚通知书，声明若不执行判决，会将市长吴秀玲列入失信名单。朔州市政府却认为，忻州市中院代替行政机关作出了实质性处理决定，企业受让土地价格过低，而地方政府针对法院的预处罚决定书也发出警告称，“执行贵院的裁定有造成国有资产流失的风险”。

这场纠纷在网上被戏称为法院与政府的“斗法”。事件爆出后，网友几乎一边倒地为异地法院对政府的硬刚点赞；但在这场法院与政府的“斗法”背后，事实上又涉及诸多法律问题。

跨越20年的纠纷：政府失信背后的企业维权困难

这起纠纷的起因，其实并不复杂。2003年，溢源居房地产开发有限公司在朔州受让一宗土地打算开发，后来朔州市政府因建设需要，与溢源居公司协商换地，后者同意。朔州市政府在2010年还曾下发朔城规发【2010】1号文件，列明朔州市将在梁郡路西侧、引黄调度中心南侧预留45亩土地用于置换溢源居的土地，总体原则是等价不等量置换。

红框范围内为溢源居公司在2003年拍得的35亩土地。 图源：南方周末

但市政府在使用了原属于溢源居房地产公司的土地后，一直未兑现“再找一块地”的承诺。溢源居遂诉至法院，两审法院均判令朔州市政府按协议解决问题，但法院在执行了3年之后都没有下文。据此，一块源于土地的纠纷，被延宕近二十年。

置换问题迟迟无法解决导致的结果是，溢源居房地产开发有限公司在进行项目投资后，迄今颗粒无收，即使现在置换成功，也面临着朔州市高档酒店的市场入局者已在这二十年的时间里逐渐增多，当事人再进行开发也早已失去市场优势的难题。

在协商多次无果后，溢源居公司于2020年10月对朔州市政府提起诉讼，因起诉的是地方政府，这起案件由异地法院即忻州市中院管辖，溢源居公司的诉请也是要求朔州市政府履行置换承诺并补偿经济损失。朔州市政府在诉讼中辩称，“国家没有置换土地的法律规定”，故不能履行置换义务。2021年10月，忻州市中院作出一审判决，判令朔州市政府于60日内对溢源居公司的请求重新作出决定，但驳回了溢源居公司补偿经济损失的诉求。

溢源居不服，上诉至山西省高院。2022年12月，山西省高院作出二审判决，虽维持了原判，却在判决书中载明，“朔州市政府不仅要对溢源居公司被收回的土地给予公平合理的补偿，而且要针对溢源居公司提出的补偿请求及其实际损失进行合理补偿”。

值得注意的是，就在这起行政诉讼进行过程中，朔州市政府已将2010年承诺置换给溢源居公司的土地售卖。这也意味着，在一审尚未开庭时，朔州市政府就已单方面撕毁了此前的朔城规发【2010】1号文件。而在二审结束后，溢源居有限公司还曾与政府进行过谈判，朔州市政府因为难以协调置换土地，又承诺进行经济补偿，但在进行了两轮土地估价，包括由朔州市政府自己招标的公司估价后，朔州市政府仍旧迟迟不履行法院判决。由此，才会出现开头所写的忻州市中院向朔州市政府送达预处罚通知予以警告和震慑。

这场跨越20年的纠纷，首先真实地反映出，政府失信后企业的维权困难。在本案中，原本是朔州市政府因建设需要与企业主动协商换地，但在获得对方同意且明文颁发土地置换文件后，政府却迟迟不履行承诺，甚至在企业已提起诉讼的情况下，私自将预留的土地售卖。如此处理，也彻底悖离了现代法治中的诚信原则和契约精神。

我们常说，私人之间交往最重要的就是诚信。但诚实守信除了约束私人与私人之间的关系，同样会约束政府和个人。政府绝不能因其是公权力的行使者，就轻易将自身从诚实守信原则中豁免。如果随意撕毁合同、背弃承诺，不仅会公然破坏私人对政府的信赖，也会让政府的公信力彻底坍塌。其造成的，不仅是企业利益严重受损的直接影响，还有对当地营商环境涸泽而渔般的破坏。

在这起案件中，政府怠于履行承诺的一个重要事由还在于，政府领导的更替。据《南方周末》报道，从2006年朔州市政府提出换地起，朔州市政府迄今共有9任市长履职。当事人也反映，“我们跟这一任市长反映得差不多了，解决方案还没落地，新市长又上任了。所有的流程又要重新走一遍，就这么耽误了十几年”。

由此，“新官不理旧账”也成为政府承诺难以被履行的重要原因，这一点甚至被评价为私人与政府在缔结合作协议后可能遭遇的最大风险。但从法理而言，只要政府做出了合法承诺，即使领导更换，政府也依旧负有严格履约的义务，绝不能仅因领导更替就豁免履约责任，否则法治约束乃至契约约束在面对国家权力时都会出现失效问题，对于当事人而言，其维权也会面临更艰难的处境。

法院可否强制要求政府执行判决？

本案值得关注之处还有，法院强制要求政府执行判决，这点被网友戏称为府院“斗法”，但从法律规范而言却具有依据。

《中华人民共和国行政诉讼法》第96条规定，“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款项，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

由此来看，忻州市中院向朔州市政府发送预处罚通知书，声明若不执行判决，将对市长吴秀玲列入失信名单，当然属于法院可对不执行判决的行政机关采取的强制措施，其目的也是为了敦促行政机关尽快履行法院判决，避免当事人即使在获得行政诉讼的胜诉判决后，利益依旧落空的窘迫。

事实上，行政诉讼法之所以规定法院可对拒绝履行判决的行政机关采取包括公告情况、对负责人进行司法拘留在内的强制措施，也因为司法实践中，“执行难”始终是掣肘行政诉讼有效实施的痼疾。

行政机关不配合执行，当然有蔑视法院权威的因素；另一原因还在于，我国的行政诉讼由一般法院审理，而法院在行政区划上又总是与地方政府高度重叠，也在人财物等各个方面受其钳制，故而即使是法院可采取强制措施，要让行政机关积极主动配合执行，难度也颇高。

而在本案中，又有两处细节值得省思：

其一，法院之所以向市政府发送预处罚通知书，声明若不执行判决，就会将市长列入失信名单，这多少因为本案是异地管辖。若本案仍旧是由被告所在地的朔州市中院管辖，很难想象朔州市中院敢于对本级政府发出如此态度强硬的预处罚通知书，这场持续了二十年的纠纷也依旧会不了了之。

其二，即使法院的态度已相当强硬，但朔州市政府反过来警告法院，若执行判决会造成国有资产流失，这套说辞明显反映出地方政府对于法院判决及其权威的不尊重。若法院要求政府履约就会造成国有资产流失，又会造成多少地方政府可随意从法治约束中彻底豁免？相应的，已建立三十余年的行政诉讼制度又该如何成立？因为所有判决被告败诉的案件，都可能会被归咎为导致政府机关公信力下降和国家形象贬损，这也会造成法院无法客观公允地下判。

本案发生后，一名曾长期在一线工作的行政法官吐槽说，自己从事行政审判这么久的体会是，行政法官40%的精力用于办案，但60%的精力却要用于向领导汇报，以协调司法和政府的关系。但这显然不是行政诉讼获得良性发展的写照，也让人对这项制度感到忧心。

由朔州市政府和忻州市中院的斗法案，也让人想起2010年曾发生于陕西榆林的另一起案件。在该案中，榆林市中院同样在一起民告官的诉讼中判决被告败诉，但面对生效判决，被告陕西省国土资源厅却召开“判决”行政的协调会，以会议决定否定生效的法院判决，最终却导致矛盾激化、事态升级。

这起荒唐的案件连带此次的“斗法”都一再提醒，法治的权威需要国家机关和公众的共同守护，若行政机关都不尊重法院判决和司法权威，又如何能要求普通公众尊重法律和司法？

“法治理想国”由中国政法大学教师陈碧、赵宏、李红勃、罗翔共同发起，系凤凰网评论部特约原创栏目。

主编｜萧轶