高明勇：爆竹声声里的治理逻辑

文/高明勇 政邦智库理事长，凤凰网政能亮总编辑

最近，山西宣布废止《山西省人民政府关于禁止生产、经营、储存、运输和燃放烟花爆竹的通告》，该通告此前已实施五年多，山西随后明确，此次调整并非简单“放开”，而是秉持“保障安全、统一规划、合理布局、总量控制、适度竞争”原则对烟花爆竹经营单位进行审批。

山西此次政策调整，虽被舆论视为“放开”，但实际上被赋予更高的治理期待。中国烟花爆竹协会称，烟花爆竹是我国传统优秀文化的重要载体，山西省调整烟花爆竹全面禁放政策，既是对群众节日文化需求的回应，也体现了政府在公共管理中兼顾民生诉求与安全治理的科学理念。

山西此举，可谓一石激起千层浪，让备受关注的烟花爆竹治理议题再次进入公共视野，临近春节，更是引发高度关注。

利玛窦在《中国札记》中，称中国人把烟花“当作他们一切庆祝活动的主要节目，他们制作烟花的技术实在出色”。现实中，很多人把烟花爆竹和对联门神一样视为“年味”的代名词，认为这是年味的回归。

“浏醴花炮震天下”，对于醴陵来说，则有望迎来治理的“拐点”。

一、治理缩影里的城市，如何走出困境

山西的新闻，很容易联想到醴陵。日前，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会正式发布强制性国家标准《烟花爆竹生产机械设备通用安全技术规范》（GB 46521-2025）。据悉，该标准由醴陵烟花爆竹发展研究中心主导制定，是中国在烟花爆竹机械设备领域首个系统性的国家级安全技术规范，标志着我国烟花爆竹行业安全生产从以“人防”为主向“人防、技防”并重迈出关键一步。

这只是醴陵在烟花爆竹行业影响的一个缩影。如今，中国花炮的主产区为浏阳、醴陵、上栗、万载等地，当地许多烟花爆竹企业都供奉着“花炮祖师”李畋的牌位，每逢其生辰日，都会燃烛点香祭拜“祖师爷”——而李畋相传就是醴陵麻石人。

曾经，烟花爆竹行业的兴衰，直接影响着醴陵的命运。1985年，醴陵撤县设市，就在当年，醴陵以“三湘第一县”的身份跻身全国首批县级市，其中，烟花爆竹贡献极大。根据1987年《醴陵年鉴》记载，截至1986年，花炮（鞭炮烟花统称）既是醴陵的传统产品，又是三大骨干工业之一。当年的数据显示，醴陵市全市花炮企业共426个，其中乡（镇）办53个，村办366个，城关镇办3个，市轻工局办2个，教育局办1个，林业局办1个。1986年从事花炮生产的厂内外人员约17万人，占全市总人口的19.84%。当年，醴陵花炮总产量1193000箱，比上年增长17.26%。先后有10个花炮企业约22个产品获得国家银杯奖、部和省级优质奖。与此同时，国际市场已扩大到美国、日本、西德、荷兰、澳大利亚等30个国家和地区，1986年有45批145位外商来醴陵洽谈业务和参观访问。

这些数据可以读到很多信息，对于醴陵来说，烟花爆竹行业是三大传统支柱产业之一，国内国际市场表现都可圈可点，拉动经济增长的同时也解决了相当规模的就业，当时大量的村办企业也决定了行业危险系数的存在。

当然，无论是市场规模，还是国际影响力，这应该都算是醴陵烟花爆竹行业“最后的辉煌”。公开资料显示，转折点在1988年，第六届全国人大五次会议提出，要加强烟花爆竹的生产和燃放安全。北京市分别于1987年和1993年开始陆续实施关于烟花爆竹安全的管理方针和禁令。随后，上海、广州、武汉、西安等282个城市也颁布了类似法令。

醴陵是治理的缩影，1988年之后的改变，意味着醴陵三大传统支柱产业去其一。直到近些年逐步走出困境，据2025年醴陵市政府工作报告，花炮产业规上产值增长13.5%，正在加快花炮物流国际港等“十大产业项目”建设。2025年，第19届国际烟花论坛和首届湖南（醴陵）烟花爆竹产业博览会在醴陵落幕，这场“花炮行业的达沃斯”被外方赞誉为“历史上最成功的一届”。

作为全国花炮四大主产区之一，中国花炮之都，醴陵也是花炮祖师李畋故里。截至目前，醴陵花炮已经形成集花炮机械制造、安全药物生产、花炮商贸、花炮物流于一体的产业集群，成为拥有9大类4000多个品种、畅销150多个国家和地区的独特产业，占全球市场份额的四分之一。这不仅是一个城市的产业复苏，更是以安全标准、技术创新和集群发展重塑竞争力的现代治理成果。

二、治理简史里的博弈，如何平衡民意

进入现代社会以后，一部烟花爆竹史，既是产业发展史，也是一部公共治理史，还是一部民意平衡史。通俗地说，既是“烟花经济学”，更是“烟花治理学”。

追根溯源，1902年是第一个节点——天津设立巡警总局，负责城区治安。1907年2月3日，巡警总局在《大公报》发布公告：“入冬以来，风高物燥，瞬届年节，竞放花爆。起花双响，高入云霄，遗火落下，贻害非小。贩卖燃放，均于禁条。特先晓谕，广为劝告，父戒其子，兄为弟导，子弟有犯，父兄枷号，倘敢故违，决不宽饶。”

根据媒体报道，这被视作中国历史上官方禁止在城市燃放烟花爆竹的源头。

改革开放后，不少行业都在迅速兴起，发展迅猛，乱象丛生，很快引起决策者注意，1984年，国务院颁行《民用爆炸物品管理条例》。1986年12月1日，北京市人民政府发布了《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》，从安全角度将烟花爆竹视为危险品予以严格管控，“逐步限制、趋于禁止”，烟花爆竹治理的基本方向也由此奠定。

相关资料也显示，烟花爆竹在上世纪八十年代一度很“凶猛”，据《北京日报》报道，1986年春节，北京因燃放烟花爆竹而烧伤、崩伤446人，其中2人不得不摘除眼球；1987年大年初一第一个小时内，北京平均每36秒就有一起火警，“出动的消防车辆无法返回营地，只能从一个火场奔赴另一个火场”。

如果1988年是第二个节点，那么，1993年可算是第三个节点，当年，北京300多名市级人大代表和政协委员提出议案提案，要求禁放烟花爆竹。1993年10月12日，北京市第十届人大常委会第六次会议通过《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，并于1993年12月1日起实施。规定将北京市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区列为禁止燃放烟花爆竹地区。自此，北京市成为中国较早禁止燃放烟花爆竹的城市之一。

自此，一场“禁放潮”迅速席卷全国。紧随北京市的步伐，截至2005年4月，包括上海、广州、武汉、西安、深圳在内的中国282个城市，相继制定禁止燃放烟花爆竹的地方性法规。于是，通过地方立法形式实现的真正意义上的“禁放令”在全国大范围铺开。

记忆里，那些年大城市的春节都是“静悄悄”的，偶有个别人在小区，在田野偷偷燃放。在报纸上，因燃放烟花爆竹引发的新闻也大幅下降，同时，也有不少作者撰写评论呼吁正视烟花爆竹治理问题，要尊重民意，尊重习俗。

第四个节点在2006年，国务院第121次常务会议通过《烟花爆竹安全管理条例》。条例规定，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。

尽管不少地方的治理政策开始多元化起来，但在PM2.5超标为主的空气污染成为公共议题的背景下，各地相继推出“史上最严”燃放禁令。以浏阳为例，2013年，花炮产业集群总产值为190.9亿元，同比增长10.47%，增幅较前一年的22.2%腰斩。

公安部数据显示，2017年，全国共有444个城市禁止燃放烟花爆竹，764个城市限制燃放；2018年，全国803个县级以上城市禁止燃放烟花爆竹。

2023年，《民主与法制》周刊（2023年第3期）制作专题探讨，称之为“绚烂烟花下，民俗传承与现代立法的博弈”：立法体现的是各方利益和意见的交锋、博弈、妥协。毫无疑问，地方立法最紧要的是做到以人为本，充分地反映和表达民意、沟通和协调民意、尊重和体现民意，体现人文关怀。

三、治理考验里的纠结，如何收放自如

2025年底，我应邀参加法律与人工智能论坛，在发言中提到烟花爆竹治理的案例，无论是传统行业，还是新兴产业，都不可避免地面临如何治理的问题。

关于烟花爆竹的相关新闻，都很容易引起特别的关注，并伴随极大的争议，争议背后，正是对治理能力的重大考验。

某种程度上可以说，烟花爆竹治理是一个“既要……又要……还要”的平衡术，既讲“博弈论”，更讲“治理经”：

每逢春节，既需要烟花爆竹烘托的节日氛围，“爆竹声中一岁除”的场景缺失常被视为年味变淡的佐证，又必须严格保障人身与财产安全，同时还需兼顾部分民众对宁静环境的诉求。

虽然从“禁”到“限”是治理趋势，但从生产到运输再到销售、使用，绝大多数地区都在严格管理，而不少网友对重大节日燃放烟花爆竹的诉求亦为民意，并且烟花爆竹的行业、企业也要健康有序可持续地生存下去，行业本身也承载着就业岗位、非遗传承等。尤其近些年，包括烟花爆竹在内与春节相关的一些民俗，也被认为带有非遗的特征，呼声越来越高。

治理的困境，之所以在舆论场上很容易产生分歧，往往源于不同主体认知的差异，以及在不同发展阶段对价值排序的不同考量，需要警惕“一放就乱、一管就死”的治理魔咒，在公共决策层面寻找“管”与“放”的最优解。治理的艺术，不在于简单的“禁”和“限”，而在于更为精准的“管”与“放”。

如何寻找最优解？我想还是在发言中提出的十二个字：看清问题，说出建议，优化治理。

看清问题——烟花爆竹治理的问题由来已久，在治理能力要求日趋科学化、精细化的趋势下，有必要重新审视问题本身，看清问题的本质，如何在安全底线、环保要求、文化传承与经济发展之间找到平衡点？如何规避“头痛医头、脚痛医脚”的治理误区？如何破解“一放就乱、一管就死”的治理困境？如何在平衡中守护传统，在治理中激发活力？

说出建议——正因为公共治理背后是民意平衡的问题，所以持续深入地“看清问题”，才有可能提出更为合理的建议，而“看清问题”的下一步，就是说出建议，让不同的利益相关方都能“说”出来，既要在“会”上说出来，也要在“纸”上说出来，更要在“网”上说出来，在公共舆论中去“说”出来，因为这不仅仅是一个专业议题，更是一个公共议题，关乎文化认同、产业发展与治理现代化。

优化治理——涉及公共性议题，一定要形成一个公开辩论与利益博弈的机制，以此来优化治理。这是所有人必然面对的趋势，也是整个行业从严格管理逐步走向规范治理的必然命题。烟花爆竹行业的治理，本质上是中国从“乡土中国”向“城乡中国”转变的过程中，衍生出一系列的问题，如传统与现代、发展与保护、政府与市场等关系的精准把握。

烟花爆竹行业的治理史，是一部传统产业与时代发展的博弈史，更是一部治理理念从“刚性管控”走向“精细平衡”的进化史。既要通过立法和监管守住安全环保的“底线”，又要通过产业升级和文化传承释放行业的“活力”；既要尊重民众的民俗需求，又要引导形成文明理性的消费习惯。

其实，无论是网约车管理、秸秆焚烧，还是城市环境治理，许多公共治理领域都面临类似的挑战：如何在多元诉求中寻找最大公约数？如何在动态调整中实现治理升级？解决之道，不仅是治理技术的不断升级，更是治理智慧与人文关怀的深刻体现，而无论是年味的赓续，还是产业的生长，民意的协同，最终都蕴藏在这精确的“收放之道”中。