李正东 陶菁 马晓霖
12月12日，欧盟理事会以“压倒性多数”通过一项极具争议性的决议：宣布无限期冻结俄罗斯央行约3000亿欧元海外资产，并首次提出通过所谓“国际法变通机制”，将部分资产转交乌克兰使用。这一举措被外界视为欧盟对俄制裁史上的重大升级，也被批评为突破国际金融与国际法的“红线”。决议公布后，俄罗斯迅速展开强力反制，暂停对欧盟的天然气过境运输，并将12个欧盟国家列入“特别不友好国家清单”。围绕巨额主权资产展开的博弈，正由俄乌冲突的军事战场加速延伸至全球金融体系，其不断扩散的外溢效应正在深刻重塑国际金融秩序，并引发多国对“资产安全主权”问题的高度警惕。
制裁再升级：从“冻结”到“挪用”，欧盟触碰金融底线
此次欧盟理事会决议的关键突破，在于对俄罗斯央行资产处置方式的根本性改变——由“冻结”升级为“定向挪用”。根据已披露的决议文本，欧盟计划分两步推进相关操作。第一步，针对俄罗斯央行存放在欧盟成员国境内的约2000亿欧元现金类资产，欧盟将通过所谓“托管账户重组”方式，将其转化为向乌克兰提供的“重建贷款”，用于战后基础设施修复及财政支出。第二步，则针对剩余约1000亿欧元资产的投资收益实施“强制划转”，并明确规定这些收益将专项用于乌克兰的军事装备采购及战场医疗保障。
为尽量规避国际法层面的争议，欧盟在法律层面进行了精心设计。一方面，欧盟援引《联合国宪章》第51条有关“自卫权”的条款，将对俄罗斯资产的挪用界定为“支持乌克兰行使自卫权”；另一方面，欧盟还联合加拿大、日本等盟友，推动建立所谓“国际资产援助联盟”，试图以“多边共识”的外衣，淡化单边制裁与资产处置的合法性争议。
根据数据显示，在被冻结并拟被挪用的3000亿欧元资产中，德国持有约780亿欧元，法国约520亿欧元，意大利约430亿欧元，成为该方案的主要执行国，也因此面临更高的政治与经济风险。最终，欧盟通过“特殊表决机制”绕开否决权，决议以25国支持、3国反对、1国弃权的结果获得通过。
欧盟内部裂痕显现：欧尔班警告金融与法律“双重反噬”
12月13日，匈牙利总理欧尔班再次就此问题公开表态，直言欧盟若执意动用俄罗斯被冻结资产，将引发“极其严重的问题”。他指出，一方面，这一举动将显著降低全球对欧洲金融托管体系的信任；另一方面，俄罗斯央行已就相关问题，对存管大量俄被冻结资产的欧洲清算银行提起诉讼，这意味着欧洲清算银行未来可能面临巨额偿还压力。
欧尔班特别强调，由于涉及金额巨大，欧洲清算银行所在地比利时的经济甚至可能面临“崩溃”风险。作为欧元区金融体系的重要一环，欧洲清算银行一旦遭遇系统性冲击，其影响将迅速传导至整个欧元区金融市场，进而威胁欧盟的经济稳定与货币秩序。
欧尔班的表态，集中反映了欧盟内部在处理俄罗斯被冻结资产问题上的深层分歧。动用主权国家央行资产，不仅可能引发复杂而漫长的法律纠纷，还可能动摇欧洲作为安全资产存放地的国际形象。
俄方强力反制：能源“断供”叠加资产对等冻结
面对欧盟的“资产挪用”方案，俄罗斯迅速展开多层次反制。12月13日，俄罗斯总统普京签署总统令，宣布即日起暂停通过“亚马尔—欧洲”天然气管道向欧盟输送天然气。该管道此前承担了欧盟约15%的天然气供应，其停运被视为直击欧盟能源安全的关键一击。
同时，俄罗斯将德国、法国、意大利等12个支持资产挪用的国家列入“特别不友好国家清单”，对相关国家企业实施全面贸易禁运，禁止在能源、矿产、军工等关键领域开展合作。
更具震慑力的是，俄方宣布将对等冻结欧盟国家在俄资产。俄罗斯外交部披露，欧盟企业在俄累计资产超过4500亿欧元，涵盖能源项目、制造业工厂以及金融机构等多个领域。德国西门子、法国道达尔、意大利埃尼集团等大型企业，其在俄资产均面临被冻结风险。俄经济发展部长列舍特尼科夫明确表示：“欧盟每挪用1欧元俄罗斯资产，俄方将冻结1.5欧元的欧盟在俄资产，这是不可动摇的对等原则。”
此外，俄罗斯还加速推进“去美元化”进程。俄央行宣布，将外汇储备中欧元的占比从12%降至零，全部转换为人民币、卢布和黄金，并扩大与中国、印度等国的本币结算规模，要求能源出口贸易中本币结算比例不低于80%。分析人士指出，能源断供与资产冻结的双重反制，势必将加剧欧盟的能源危机与通胀压力。目前欧盟天然气储备仅能维持至2026年3月，俄气断供可能导致部分欧洲国家在冬季出现工业停产。
欧洲清算体系承压，全球金融风险外溢加速
在欧盟冻结的约3000亿欧元俄罗斯外汇储备中，约三分之二集中存放于欧洲清算机构，主要包括比利时的欧洲清算银行（Euroclear）和德国的明讯银行（Clearstream）。长期以来，这些机构以“中立、安全、不可政治化”的国际托管者形象存在，是全球主权资产和跨境资本流动的重要基础设施。然而，欧盟此次推动对俄罗斯央行资产的“定向挪用”，实质上打破了这一长期形成的隐性共识，向全球市场释放出一个极具冲击力的信号——即便是主权国家的央行储备资产，也可能因地缘政治博弈而被非法冻结并挪用。
这一信号正在迅速侵蚀全球金融体系的信任根基，并迫使新兴市场国家重新审视其外汇储备的安全性。一旦欧洲清算体系的信用遭到实质性削弱，不仅俄罗斯相关资金可能加速撤离，伊朗、委内瑞拉等长期面临制裁的国家，乃至普通跨国企业和私人投资者，也可能出于避险需求，启动更大规模的资产转移。瑞士信贷危机已经证明，欧洲金融体系的信任基础一旦遭遇系统性冲击，其修复成本将极其高昂。
在更广泛的国际层面，欧盟的这一决定被不少金融界人士形容为“打开了潘多拉魔盒”。IMF总裁格奥尔基耶娃公开警告，随意挪用他国央行资产，将动摇全球金融体系赖以运转的核心规则。
同时，欧盟寄希望于通过资产挪用为乌克兰提供稳定资金来源，但现实效果并不乐观。分析人士指出，由于涉及复杂的法律程序与跨国协调，真正能够到位的资金规模可能不足1000亿欧元，且需在3至5年内分阶段划转，难以缓解乌克兰当前在军事装备和财政层面的燃眉之急。相反，俄罗斯的能源与资产反制措施，正在反向削弱欧盟自身的援乌能力。能源价格持续高企，加重了欧盟经济和民生压力，民众对持续援助乌克兰的支持率已从2023年的65%下降至2025年的41%，多国政府在“对外援助”与“国内稳定”之间的政策空间日益收窄。
法律风险同样在不断积聚。俄罗斯央行已依据《维也纳外交关系公约》以及多项双边投资协定，在欧洲法院对欧洲清算银行提起诉讼。多名国际法专家指出，尽管欧盟试图通过特殊立法降低自身责任，但若相关争端进入WTO机制或海牙常设仲裁法院，欧盟的胜诉概率并不乐观。
作为欧洲金融基础设施的核心枢纽，布鲁塞尔正面临日益突出的系统性风险隐忧。欧洲清算银行每日处理约5万亿欧元的跨境支付业务，一旦因诉讼或赔偿压力出现流动性危机，其冲击将迅速波及欧元区债券、外汇和银行体系。仅俄罗斯提出的索赔金额就超过2000亿欧元，比利时约8%的GDP直接依赖该机构的正常运转，政府被迫注资救助的可能性显著上升。若救助启动，比利时财政赤字率或将突破欧盟《稳定与增长公约》的红线，并进一步激化国内政治与地区矛盾。
从更长远看，若欧洲清算体系的中立性和安全性遭到根本性质疑，短期内可能引发欧元区债券市场剧烈波动，长期则可能促使大型资产管理机构重新评估其欧洲布局，将部分核心业务转移至纽约或新加坡。由此带来的，不仅是资本流向的变化，更是欧洲在全球金融体系中地位的潜在下滑。
李正东，宁波大学中东欧经贸合作研究院副研究员
陶菁，宁波大学中东欧经贸合作研究院助理研究员 商学院讲师
马晓霖，宁波大学中东欧经贸合作研究院特聘研究员，包玉刚讲席教授，浙江外国语学院教授，环地中海研究院院长
