安理会通过新决议，中美共塑中东新格局

马晓霖 浙江外国语学院教授，环地中海研究院院长

11月17日，联合国安理会罕见达成一致，通过美国提出的加沙地带综合治理方案2803号决议，以便通过全面落实美国总统特朗普政府的《结束加沙冲突综合计划》（特朗普20点计划），维持加沙停火，恢复人道援助，并推进加沙的重建与经济恢复，并为重启“两国方案”奠定基础。由于中国和俄罗斯均未投票反对，因此，这是“第六次中东战争”爆发两年多来非常少见的“联合国五常”保持一致态势，有望推动巴以关系形成新格局，也给中东和平带来了新希望，再次凸显了美国强大的地缘塑造能力，也反映出中国快速调整处理中东热点问题政策与策略的新态势。

2803号决议（附件为特朗普20点计划）草案交付安理会15个成员表决时赢得13票赞成，中俄两个常任理事国弃权，使其顺利通过而成为代表国际社会最高意志的文件，具有不可抗拒的法律效力和联合国成员国必须普遍遵守的国际义务，由此弥合了安理会过去在加沙战事和俄乌冲突中呈现的长达两三年的分裂和对立状态，体现了大国特别是中俄在处理中东危机时的灵活性与适当妥协。

2803号决议规定，将设立具有国际法律地位的和平委员会（Board of Peace，简称BP）作为过渡行政机构，监督巴勒斯坦权力机构（PA）完成改革计划，确保其能够安全有效地重新掌控加沙，为巴勒斯坦自决和建国创造条件。

决议授权建立临时国际稳定部队（International Stabilization Force，简称ISF），在和平委员会统一指挥下与以色列、埃及以及新培训的巴勒斯坦警察部队合作，确保边境安全、拆除军事和暴力袭击设施、推动非军事化、保护平民并保障人道援助通道安全。各方通过自愿捐款和专门信托基金提供资金支持，世界银行及其他金融机构参与重建融资。和平委员会和稳定部队的运作受到国际监督，每六个月向安理会提交进展报告，授权有效期至2027年底。参与稳定部队的国家需要得到埃及和以色列的认可，结束使命也要达到以色列认为合适的非军事化和再无威胁标准。

决议整体目标是在国际社会协调下实现加沙停火、重建、稳定与和平，为巴勒斯坦与以色列的长期和平共存和巴勒斯坦未来国家建设奠定基础。尽管决议没有强调国际稳定部队是否执行对包括哈马斯在内的加沙武装的解除使命，或者说明确它的结构组织、职权范围、参与标准，但是，包含了确认巴勒斯坦权力机构在改革后安全有效掌管加沙地带的积极信息。考虑到以色列对联合国的强烈抵制，2803号决议淡化了联合国和其安理会的有效参与或监督，但并非没有提及。

2803号决议通过后，长期控制加沙地带的巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）表示不满，它谴责该决议试图对加沙实行国际托管，可能推动一套偏袒以色列的治理方案，并明确拒绝任何形式的国际托管、外国军事存在或在加沙设立国际基地，认为类似安排将直接侵犯巴勒斯坦的国家主权。

以色列方面则体现出分裂的认知和立场。以色列总统赫尔佐格称赞这是“世界政治中相当令人难以置信的时刻，这一局面只有特朗普总统才能促成，当然，他还带回了我们所有的人质。”“我们必须创造一个充满希望的未来，我希望安理会这项决议，再加上民间活动和新的倡议……有望带来某种积极的结果。”但是，以色列总理内塔尼亚胡等右翼和极右翼力量表示不满，认为决议包含了允许巴勒斯坦建国的可能性，并没有明确彻底解除哈马斯的武装和在加沙实现去武装化。内塔尼亚胡声称，无论未来有多艰难，必须在加沙实现“去武装化”，必须将哈马斯“解除武装”。

针对这份美国主导、多个阿拉伯和伊斯兰国家支持的决议草案，没有行使否决权反而通过弃权方式加以放行的中俄两国代表，事后都有专门的澄清性发言，强调各自对决议草案的保留或不满之处。

中国常驻联合国代表傅聪表示，安理会必须确保持久停火，解决加沙的人道主义危机并开始重建，但对该决议在“和平委员会”和“国际稳定部队”的结构和授权方面含糊不清表示“深切担忧”。

傅聪表示，中方认为草案内容对巴勒斯坦的关注太少，没有明确肯定巴勒斯坦主权和“两国方案”。“决议草案没有体现‘巴人治巴’的基本原则。加沙属于巴勒斯坦人民，而非其他任何人。”傅聪说，并对该决议没有“确保联合国及其安理会的有效参与”表示担忧。他说，出于这些担忧和地区立场，中方投了弃权票。

俄罗斯常驻联合国代表涅边贾表示，俄方不能支持该草案，认为它有损“两国方案”框架，并且不恰当地赋予“国际稳定部队”进行维和行动的权力，使其成为冲突的一方。此外，涅边贾警告说，草案有可能成为美国和以色列在被占领巴勒斯坦领土进行“实验”的幌子。他还回顾了过去美国推动的、与既定目标背道而驰的倡议。

客观地说，尽管中俄指出决议草案本身的诸多模糊之处、不妥之处，但是，没有否决本身就表明，两国总体上认可决议推动加沙停火止战、恢复人道援助和聚焦战后重建及长远安排的良好动机，以及其中不可能臻至完美的实施路径。换言之，面对两年多的加沙灾难，接受这个美国力主的、尽量考量到多方利益，甚至依然偏袒以色列的方案，可谓“两害相权取其轻”。

“第六次中东战争”自2023年10月由新一轮巴以冲突引爆后，已从巴以地区次第向东地中海、红海和波斯湾地区扩展，先后有十多个地区国家和域外大国卷入，并导致以色列、美国向伊朗直接开战，叙利亚政府意外垮台，以及卡塔尔无辜被以色列轰炸……中东战乱此起彼伏，战火四溢。最令人揪心的是，加沙地带230万巴勒斯坦人承受了惨绝人寰的民族劫难，文明世界见证了最为野蛮的国家行为体的杀戮和种族灭绝行为。

期间，由于美国阻挠和多次否决停火动议，不断给以色列“递刀”助威甚至亲自上场充当穷兵黩武的帮凶，致使中东战场不断扩大，局势不断失控，直至最终反噬美国核心利益和国际声誉，才迫使特朗普政府推出《结束加沙冲突综合计划》（简称“特朗普20点计划”），并通过强力施压以色列右翼势力，在加沙实现初步但不完全的停火，也才有了安理会关于后续治理加沙新架构和塑造巴以关系新格局的这份决议草案。

坦率地说，这是特朗普政府费尽气力和多方斡旋才勉强得到普遍支持的安理会决议草案，也必然是一个漏洞百出、刻意模糊、缺乏细节、必须照顾各方关切的和平路线图，是“萝卜快了不洗泥”（指市场供不应求下供方降低质量）的必然选择。因此，引发有关各方特别是极端对立的以色列与哈马斯的不满，完全符合情理，因为双方目前在某些问题上都秉持着零和思维。

体现特朗普中东外交政策特别是其巴以冲突解决思路的2803号决议草案，能在安理会顺利通过，体现了国际社会渴望尽快结束加沙苦难，恢复巴以和平，并最终落实“两国方案”的共识和意志，也是美国主导中东和平、塑造中东格局和展示超级大国地位及影响力的一次外交胜利，有望弥补此前一系列败笔带给中东国家追随美国而产生的挫败感和不信任。

此外，加沙治理方案通过安理会决议的形式得到强力背书，也是特朗普中东政策从其1.0版到2.0版的强化和延续。在第一任期，特朗普以鲜明而强烈的亲以色彩，打破美国历届两党政府的禁忌，将美国驻以色列大使馆迁徙到耶路撒冷，推出私相授受巴勒斯坦核心利益的“世纪协议”，切断对巴勒斯坦权力机构的联系，锐减甚至全部停止对巴勒斯坦的人道援助，退出所谓“同情”巴勒斯坦的联合国教科文组织，并成功推动四个阿拉伯国家与以色列达成《亚伯拉罕协议》，扩大了中东和平进程的主和与和解阵营。

在第二任期，特朗普接手的是一个已战火纷飞的中东，他在确保美国主导权的前提下，对以色列给予一以贯之的无下限支持，甚至伙同以色列空袭伊朗核设施，但同时力避扩大战争规模，升级战争烈度，小心翼翼地将美国置身于新的战争泥潭之外，包括最终与也门胡塞武装达成停火协议，积极与权力变更后的叙利亚实现邦交正常化，并向包括以色列在内的各方施加压力，推动中东局势避免进一步失控，特别是尽快实现加沙地带的停火。而且，特朗普还成功地将哈萨克斯坦纳入《亚伯拉罕协议》，将中东和平进程扩大到中亚以及阿拉伯国家之外的伊斯兰国家。

2803号决议的出台，堪称一个新的里程碑事件，表明美国重新成为中东外交的关键域外大国，华盛顿回到中东外交的决策中枢地位。这无疑将提升美国的全球政治影响力和领导力，强化美国在中东地区的存在感和话语权。此前几日，在美国主导下，安理会11月14日通过决议，延长制裁也门、谴责胡塞袭击行为、重申武器禁用并新增海上登临检查措施。

在联合国安理会表决2803号决议的关口，沙特阿拉伯王储穆罕默德·本·萨勒曼非常高调地出访美国，并可能获得购买F-35战机的“美国盟友”待遇。“第六次中东战争”爆发前，沙特与美国正紧锣密鼓地磋商建立军事同盟关系，美国的条件是沙特必须同以色列实现关系正常化，并大幅度缩减同中国的经贸、科技及军事合作规模。加沙战事以及随后的空前人道悲剧，导致沙特相关立场发生严重倒退，重申必须先行解决巴勒斯坦问题，才能实现沙以媾和。随着巴以停火得到落实特别是美国主导的加沙重建进程正式启动，沙美乃至沙以关系向何处去，十分引人瞩目。

观察家们也注意到，2023年，中国曾成功斡旋沙特和伊朗结束长达七年的对立和隔绝，掀起北京外交风暴并惊艳世界。2024年，中国又得以促成巴勒斯坦14个派别在北京达成高度共识。时值美国忙于大选并无心深度介入中东，国际舆论惊呼，中国的中东大国外交势大力沉，亮点纷呈，成果卓著，北京似乎已取代华盛顿成为中东的外交决策中心。

然而，此后中东的一系列重大事变重挫中国的中东外交：参加北京和解对话的哈马斯领导人哈尼亚公然被以色列在德黑兰定点清除；因中国力挺而打赢政权保卫战的叙利亚领导人巴沙尔被意外推翻；与中国签署25年战略合作协定的伊朗丧失大片势力范围；与中国结成“新时期全面战略协作伙伴关系”的俄罗斯，被迫放弃中东唯一的冷战资产叙利亚；中国被迫从叙利亚、以色列和伊朗大规模撤侨：中国与中东国家高质量共建“一带一路”的努力遭受战火冲击；中国与欧洲的主要贸易通道红海航线安全严重受到威胁，贸易成本推高……

近期，随着中东局势出现新转机，特别是中美关系逐步缓和并在釜山峰会达成诸多共识，中国处理中东热点问题的政策和策略都出现明显调整，包括在巴以停火、红海治理等方面积极寻求同美国合作，两次弃权放行美国主导的安理会决议。尤其明显的是，中国快速调整和转变对叙利亚过渡政府的立场，迎来其外交部长首次做客，并发表有关两国关系承前启后的联合公报。上述新态势表明，中国中东外交正在审时度势，因时因势因事而变，更加灵活。

展望未来，随着中东局势的良性发展和中美关系的持续企稳，中国将继续同美国围绕中东治理展开协商与合作，并将在推动叙利亚全面重建、加沙战后治理、也门结束“一国三府”局面并恢复红海航运安全方面，挖掘潜力，发挥优势，共同营造中东告别战乱走向和平与稳定的新局面。

“清官难断家务事”。中国在中东的强项是同冲突各方都无利害纠葛，也都能对得上话，尤其是同巴勒斯坦各派及也门各方。但是，问题在于，难就难在无论是巴勒斯坦，还是也门，其内部实现和解与整合十分艰难和复杂，因此，也就意味着中国的中东外交，特别是斡旋外交需要更多的智慧和更大的魄力乃至投入。