10家民企，参与了2400亿的核电

推进基础设施竞争性领域

向经营主体公平开放

需要向更深处破壁

11月2日，三澳核电一期联网工程竣工投产，国内首个民资参与投资的核电项目正式接入国家电网。吉利集团参与这一项目的投资建设和运营，持股2％，成为试点“民资入核”的首家企业。

此前，国内核电项目投资一直采取四家央企控股、地方政府参股的形式。更早一些，2023年12月核准的浙江金七门核电项目有一家民企参股，参股比例同为2％。而今年新批准项目中，无论民企参股比例还是数量都大幅提高。

这些动作其实延续了本世纪初开始的基础设施领域市场化改革的方向。2002年，原建设部就曾印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，上海浦东供水较早便以中外合资的形式经营，北京地铁4号线也曾引入港铁集团。从2014年开始，财政部主导PPP的阶段也沿袭这一思路，希望更多将民营资本引入基础设施领域，甚至将其作为促进民间投资的抓手。

近两年，民间投资出现短暂低迷，相关部门希望通过持续鼓励民营资本进入基础设施领域提振信心，同时增加有效的基础设施供给。作为关键性举措，2023年9月，国家发展改革委搭建了全国向民间资本推介项目平台。

“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。”党的二十届三中全会“决定”中的表述，被视为鼓励民间资本参与基础设施投资的重要信号。此后，民企参股5个核电项目落地，也被视为颇具标志性意义。

“二十届三中全会‘决定’的表述，明确了改革方向不可动摇。”有受访者坦言。

“民资入核”提速背后

在三澳核电二期工程中，民营企业参股比例从2％提升到了10％，一同获得核准的另外4个核电项目民资参股比例也达到了10％。

11月13日，建设中的中广核浙江三澳核电项目。图/视觉中国

“国务院常务会议最近核准的5个核电项目，分别拿出10％的股份吸引民间资本参与，这充分体现了支持民营企业持续健康发展的决心。”国家发展改革委政策研究室主任金贤东在9月份的新闻发布会上表示。

国家发展改革委民营经济发展局副局长凌忠果介绍，今年新核准的五个核电项目，均由央企控股投资建设，预计总投资超过2400亿元。其中有10家民营企业参股，均为从事实体经济的行业头部企业。民营资本投资占比约10％，意味着这些民企需拿出自有资本金约45亿元，并带动民营企业投资总额超过240亿元。

面对较大的投资额，民营企业为何愿意入股核电项目？

久立集团董事李郑周表示，久立集团将在未来8年时间里总共出资13.5亿元，参股广东陆丰核电一期项目。这笔钱相当于久立集团一年的利税总额，但该企业董事会一致同意出资。

“福斯特持有4％的股权，是财务投资者，核电项目由中广核的团队来经营管理。三澳核电二期工程总投资规模大概420亿元，资本金比例是30％，4％的股份对应5亿元资本金。核电项目是涉及国计民生的大项目，不能单纯从收益利润角度出发。做这笔投资，也是想边走边看，作为股东会跟经营团队、工程技术人员等有一些互动，看看这个过程中是否能发现其他产业机会。”作为此次入股核电项目的民企之一，杭州福斯特科技集团有限公司副总经理徐亮表示。

核电项目较为稳定的收益确实是吸引民营资本的重要原因。

徐亮表示，按照目前财务模型来测算，核电项目的收益比较稳定。尽管项目后续运营存在一些变量，核心变量包括未来电价、原材料成本价格等。但是，整体来看，核电项目的回报比较稳定。民企投资核电项目，盈利回报只是考量的部分因素。对于福斯特来说，入股核电项目，是希望深耕新能源领域，并借此寻找给核能项目做材料配套的机会，有一些战略投资的考量。

有电网人士告诉《中国新闻周刊》，核电站发电量比较平稳，一般只受气温影响，除非核电站检修，否则几乎不会调整其发电量。

核电项目具有建设运营周期长、长期收益稳定的特点，建设期约5年，项目投资回收期15年至20年，后期一般可稳定运行60年至80年。因此，核电项目还清贷款后，资金压力较小，长期收益稳定。

今年6月27日，国家发展改革委副主任郑备发布了《国务院关于促进民营经济发展情况的报告》。在介绍党的十八大以来促进民营经济发展取得重要成就时提出，持续破除市场准入壁垒，“电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域竞争性业务放开取得突破性进展，首条民间资本控股的杭绍台高铁建成通车，民营企业参股投资的三澳核电站一期工程、金七门核电站一期工程开工建设”。

“民资入核”被视为二十届三中全会“决定”提出的“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放”的重要案例，也意味着民资参与基础设施投资建设的提速。

其实推动“民资入核”的政策早已有之。2014年11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》便提出：“在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。”2014年正是上一轮鼓励民资参与基础设施投资建设的开端。

启动“新机制”

2023年9月，国家发展改革委搭建了全国向民间资本推介项目平台，推介各地梳理报送的基础设施等领域优质项目。据金贤东透露，截至今年8月31日，累计吸引民间资本参与项目1963个。

“特别是基础设施建设方面，我们在常态化推介的基础上，近期又组织有关方面，聚焦民间投资潜力较大、民营企业参与积极性较高的交通、水利、能源、环保、农业、社会事业、新型基础设施、仓储物流等8大领域，筛选出400个向民间资本重点推介项目，涉及总投资8159亿元。这批项目推出后得到了民营企业广泛关注，从我们了解到的情况看，不少项目已有一个或多个企业开始接洽，我们也欢迎更多民营企业结合自身发展需要，积极参与这些项目。”金贤东在今年9月表示。

这背后是民间投资出现短暂低迷的现实因素。民间投资增速于2022年3月达到11.4％的高点，随后走低，2023年5月至年末曾连续8个月出现同比负增长。随着2023年7月促进民营经济发展的政策纷纷出台，2024年以来，民间投资虽然结束同比负增长，但是增速仍然较低。

民间资本主要投入领域是制造业和房地产业，在基建及社会领域服务业投资中的参与度相对有限。去年10月，国家统计局副局长盛来运表示：“在民间投资中，房地产投资占比超过1/3，如果扣除房地产投资，民间投资增长9.1％。”

在房地产投资短期难以提振的情况下，基础设施领域正在成为鼓励民间投资的重点。

2014年，国务院就曾发文鼓励社会资本特别是民间投资在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域投融资，其中专门提及推广PPP模式。当时，伴随规范地方政府举债行为，基础设施建设资金来源存在不确定性，能撬动社会投资的PPP模式被寄予厚望。

《中国PPP行业发展报告（2022）》数据显示，2014—2017年，全国PPP项目数量从83个上升至3546个；项目规模从2380亿元攀升至53082亿元。根据财政部数据，截至2022年11月，PPP项目投资额16.8万亿元。

但是PPP模式有时会被异化为政府违规举债的路径，PPP项目经历多轮整顿，核心就是避免地方政府为吸引社会资本，为PPP项目兜底、承诺保底收益率。此外，PPP模式吸引民营资本的初衷也并未完全实现。2016年5月，国务院派出9个督查组，赴18个省份督查，调研民间投资增速下降等情况。“有的企业家反映，现在各地优质的PPP项目资源基本上被国企垄断了。”在督查结束后的一场发布会上，时任财政部副部长刘昆表示，民企要投入PPP项目难度比较大，特别是参与好项目比较困难。

有民营建设集团负责人告诉《中国新闻周刊》，不要说PPP项目，民营企业在公路、桥梁等基础设施工程招投标中都不占据优势。“我们是省内规模最大的建筑企业，但是即使在省内也难以中标，多数基础设施工程由地方政府与央企签署框架性协议，这类现象在全国普遍存在。”

2023年2月前后，PPP项目开始暂停进入财政部PPP项目库，这被认为是以旧PPP机制推动民营资本投资基础设施努力的终结。

尽管有违初衷，但从2014年起的“狂飙”在一定程度上已经透支了基础设施需求。特别是中西部省份，PPP模式成为拉动各地基础设施建设的关键。根据财政部数据，至2022年末，PPP投资额前三的省份是贵州、四川、河南。

2022年3月9日，浙江台州市域铁路S1线一期PPP项目——新型时速140公里市域动车组在河北唐山下线。该市域动车组为国内首条PPP模式市域铁路项目。图/中新

有基建投融资领域人士告诉《中国新闻周刊》，如今各地基建需求的结构性差异非常大，特别是2023年年末国办“47号文”叫停12个省份部分政府投资项目之后，很多省份也对债务负担比较重的市、县加强监管，这导致相当一部分地方政府对于基建的需求已经不比从前。如今，无论是超长期特别国债，还是专项债，都在向经济发达地方集中。“此前一些地方PPP项目大量上马，如今一些地方对于基建的新增项目需求比较有限。”

“尽管如此，从国家发展改革委的表态来看，依然希望将PPP新机制作为推动民营资本进入基础设施领域的抓手。”中央财经大学财政税务学院教授温来成告诉《中国新闻周刊》。

“对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，将充分发挥PPP新机制的作用。”2024年9月8日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家发展改革委副主任刘苏社如是说。

但是，如今民营资本找到合适的项目仍然须破解一些难题。

新机制下，机遇何在？

2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，PPP迎来新机制。

新机制最大的不同在于聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式。这意味着项目必须拥有经营收入，不能依赖政府补贴。

此前，根据回报机制不同，PPP模式曾被划分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三大类。其中，使用者付费的项目较少，如部分高速公路、污水处理厂等，后两类则主要依赖财政支出还本付息或回收投资成本。根据财政部数据，截至2022年10月，政府付费及可行性缺口补助项目，占项目库投资额的90.4％。

国家发展改革委投资司有关负责人表示，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式，中国此前推行的以政府付费为主的PPP项目出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力，因此新机制提出聚焦使用者付费项目。

特许经营模式已经被广泛使用，但是项目采用特许经营模式并不必然意味着不依赖政府补贴。比如，从2014年开始，城市综合管廊就是吸引社会资本的重点项目之一。2015年7月底召开的国务院常务会议特别提出，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。

有城市市政管理部门人士向《中国新闻周刊》坦言，其所在城市2015年便成立管廊公司，由城投公司牵头，水、电、气等管线使用公司入股，以国资为主，再授予管廊公司全市管廊的特许经营权。但是总成本的75％由财政补贴，另外25％通过管廊公司收取入廊费、运维费等回收。“像管廊项目这样难以产生稳定现金流的项目难以吸引民间投资，更多由国企操盘，再由政府财政兜底，授予特许经营权收取入廊费、运维费只能在很小程度上缓解政府财政压力。”

而新机制希望最大程度鼓励民营企业参与，甚至直接列出支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单，对关系国计民生、公共属性较强的PPP项目如污水处理、城际铁路等，要求民企股权占比原则上不低于35％。此外，新机制还要求市场化程度较高、公共属性较弱的项目如垃圾焚烧发电、公共停车场等，由民企独资或控股。少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，例如国家规划铁路、城市地铁轻轨等一些重大基础设施，也向民企敞开大门。

“尽管放开准入，但是如果项目难以盈利，民营资本也不会投资。”温来成说。

目前，全部PPP项目均被公示在全国投资项目在线审批监管平台，平台由PPP项目的主管部门国家发展改革委创建。截至11月22日，也就是PPP新机制发布一年有余之时，已有152个项目。

“如今很难根据项目所属领域判断其经营性收入情况，以传统眼光来看，如包括轨道交通、收费公路等在内的交通领域，已经有相对成熟的收费机制，这类项目确实占比较高。但如今交通领域出现结构性分化，能够以市场化方式推动的项目逐渐完成，如今一些项目市场需求并不强烈，更多源自完善交通系统的需求。这些项目产生的运营收入，难以在没有足够政府补贴的情况下支撑特许经营。”济邦咨询创新事业部总经理陈伟告诉《中国新闻周刊》。

例如，河南省近期公开表示，2003年省政府出台文件，全面放开公路建设市场，据统计，河南省民营主体经营高速公路里程达514.7公里。目前，河南省正在推进的沿黄高速等重大项目，部分由民营企业作为牵头人，采用BOT+EPC模式投资建设。

有基建投融资领域资深人士向《中国新闻周刊》坦言，以高速公路项目为代表的交通基建项目“看上去很好”，占特许经营项目比例较高，但是投资方多是各省份的交投、高速公司。“过去省级交投、高速公司还可能优先拿到优质项目，但如今更多以‘兜底’身份出现。”

“目前高速公路骨干网络已经建成，一些因路网加密需求而建设的高速公路可能难以盈利。”温来成表示，能够吸引民营资本进入的基础设施项目正在减少。“首先是一些大城市的污水处理、垃圾发电项目，我们曾评审过一些一线城市的污水处理项目，因为污水处理技术比较成熟，如果可以保证一定污水处理量，就可以保障盈利空间。但是目前大城市的污水处理市场趋近饱和，而一些中小城市污水处理项目无法达到盈利所需的体量。”

9月16日，河南焦作市，建设者在位于温县境内的沿黄高速公路武陟至济源段南水北调特大桥施工。图/新华

他认为，在大规模城市化进程已经减缓的情况下，民营资本可能在城市更新的过程中找到一些进入基础设施领域的机会，比如近两年在推进老旧小区改造过程中的停车场项目。

在陈伟看来，民营企业的机会反而更多来自存量项目。“比如一些水务领域项目，长期以来已经成为城市的主力水务项目，运营情况稳定。政府补贴机制也比较成熟，特别是这些存量项目经过实践检验，政府对于项目的付费、补贴等支出相对稳定，因此不会扩大政府财政支出责任，符合PPP新机制对于政府补贴的要求。”

“在PPP新机制下，TOT项目（编者注：TOT通常指政府部门或国企将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理。投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，再将该项目交还政府部门或企业）相比新建项目拥有更多空间，这也符合如今地方政府化债的宏观趋势。”陈伟表示，目前项目库中约有三分之一为存量项目转化而来。

不过，从国外经验来看，民营资本参与的PPP项目占据公共工程领域项目的20％—30％，多数最终需要向市民免费开放的公共服务设施应该由财政投资，不应该将PPP项目泛化，将本不适合应用PPP模式的项目也包装为PPP项目。前述基建投融资领域资深人士感慨：“国家发展改革委接管PPP后，希望优先保证质量，‘做一个成一个’。”

破壁需要更“深”

二十届三中全会“决定”提出，深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。

“基础设施竞争性领域”因此被认为是鼓励民营资本投资的重点。温来成向记者解释说，关键是推动一些垄断领域分段管理，将民营资本引入其中一些竞争性环节，比如自来水厂、管网、末端销售可以分开由国企、民企经营。

这种“管住中间，放开两头”的改革思路已经被应用在电力、天然气等领域。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，启动新一轮电力体制改革，明确电力行业实施“管住中间，放开两头”的改革，即对拥有自然垄断属性的中间环节“输配电网”进行强监管，同时放开发电与售电环节。

2017年开始的石油天然气体制改革也依照类似的思路，将骨干管网从“三桶油”剥离，成立国家管网集团公司，而像上游的开采以及下游的配售则向市场开放。尽管像电力、天然气等传统意义上的垄断领域的终端销售环节已经向民营资本开放，但是民营资本在这些领域的经营仍然有一些需要解决的问题。

“首先就是价格管制，如自来水供应、污水处理等水务领域为政府定价，而且名义上由各级发展改革委管理，但是一些情况他们也无法做主调价。比如自来水调价，并非发展改革委可以做主，需要经过听证会等一系列流程，最终可能需要当地党委、政府拍板。”有水务企业人士告诉《中国新闻周刊》，“我们关注过诸多案例，党委、政府更多关注社会稳定，担心涨价引发社会不稳定。但是如果价格无法及时调整，财政补贴再不到位，这些基础设施项目就难以获得稳定并且充足的经营收入，影响民营资本进入的信心。”

天然气顺价改革也是另一个案例。尽管去年6月国家发展改革委要求省级发展改革委向各市、县传达文件精神，结合当地实际，制定符合各地情况的省、市、县级天然气价格联动政策。联动机制建立后，调整居民气价不再需要召开听证会。但是据记者了解，居民气价的定价权下放至县区一级政府后，上千个拥有定价权的地方政府调价的步调并不一致，影响了部分城市燃气公司的经营。

此外，民营资本在这些已经开放的基础设施竞争性领域中能否获得公平的竞争环境是另一个问题。比如在2015年开启第二轮电改后，售电环节早已向民营资本开放。但是有民营售电公司负责人告诉《中国新闻周刊》，目前在电力批发侧仍然存在问题，“一些国有电厂同样成立售电公司，导致电厂优先将电低价卖给子公司，目前售电环节的国企数量可能仅占两成，但是掌握的电量却占据60％—70％。面对售电公司，电厂应该公开招标，或者到统一的平台进行交易”。

去年11月召开的中央全面深化改革委员会第三次会议强调，要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。

显然，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放的关键仍是破除垄断。“如今出现了垄断环节的国有资本控股竞争环节企业的现象，如果不能控制其利用上游的垄断优势对中下游的子公司特殊照顾，民营企业就依然难以在竞争环节进行平等竞争。”中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长杨瑞龙对《中国新闻周刊》表示，核心是在竞争环节要实现竞争中性原则，让民营资本与国有资本在同一水平上竞争。

发于2024.12.2总第1166期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：重大项目，民资入局

记者：陈惟杉