县城经济，不能滑向低质量的城镇化

中国的城镇化水平已经达到了较高水平，未来进一步提升的关键是质量而非体量。

撰文丨关不羽

城镇化水平是衡量经济发展水平的重要指标，备受关注。

国家统计局的数据显示，2023年我国城镇常住人口93267万人，常住人口城镇化率为66.16%，大幅超过了57%的全球平均水平。保持目前年均1%左右的增速，中国的城镇化率将在5年内达到70%，达到发达国家城镇化水平的门槛。这也是今年8月初国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出的努力目标。

这意味着我国的城镇化率可能是第一项达到发达国家水平的重要经济指标，而且是遥遥领先。比如我国目前的人均GDP约为1.2万美元，全球排名70名上下。要拿到3万美元的“发达国家俱乐部”门票，最乐观的预测也将是2035年左右。

城镇化率先“发达”，无疑证明了中国大力推进城镇化的成绩。不过，明显“超前”的城镇化率，也意味着在城镇化的下半场，更要关注城镇化的质量，而不是片面追求速度。

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城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程，这一过程和经济发展水平关系紧密。

城镇化的经济驱动力是产业结构变化带来的劳动力需求变化。农业效率提高，农村产生大量的富余劳动力，形成劳动力的供给端。城市的二、三产发展，形成了劳动力的需求端。供需之间的“水位差”，即是人口迁徙的经济驱动力。

所以，城镇化进程可以视为经济发展进程的“伴生现象”。我国的城镇化进程也是如此。

1949年中国的城镇化率仅为10.64%，1978年也仅有17.91%，仅比1962年增加约0.5%。改革开放后，城镇化进程大幅加速，1996年突破30%，2003年达到40%，2011年达到50%。

时间维度上，城镇化水平的提高与国民经济发展水平同步。空间分布也是如此。

近日，国家统计局编著出版的《中国统计年鉴2024》公布的数据显示，目前我国共有9省市常住人口城镇化率超过70%，分别是上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、辽宁、重庆和福建。2024年上半年人均GDPTop10中，仅山东“掉队”。内蒙以69.5%排名第十，与70%的“发达标准”仅一步之遥，2023年内蒙人均GDP在全国各省市中排名第八。

图/图虫创意

从全国各省市城市化率的地域分布中不难发现，决定城镇化率高低的是人均GDP，而不是GDP总量。GDP总量排名前十的河南、四川、湖北、湖南、安徽，城镇化率均未达到70%。“经济大省”河南与四川的城镇化率甚至没有达到60%，低于全国平均水平。

也就是说，决定城镇化率的决定性因素是人均GDP表征的经济质量，而不是GDP表征的经济体量。国际上也是如此，印度的GDP总量排名位列全球前五，但人均GDP近2500美元，城镇化率也仅为37%。

当然，“经济质量越高，则城镇化率相应也越高”的基本规律并非绝对。在一些特殊情况下，区域的城镇化率也会受到其他各种影响。

比如，山东的农业综合实力冠绝全国，农村更更“养人”，农业人口的进城意愿较低，“拖累”了城镇化率的表现。

更极端的是黑龙江，黑龙江的人均GDP垫底，城镇化率高达67.11%，排在全国第12位。这是老工业区的历史遗产和人口严重流失的复合作用。

不过，这些特殊区域经济禀赋造成的“畸变”，并不影响城镇化率与区域经济发展质量之间正相关的结论。毕竟，早在20世纪70年代就达到城镇化率70%的欧洲经济发达地区，也有城镇化率仅57%的奥地利这样的异类存在。

城镇化水平和区域经济质量之间的密切关系，并不难理解。城镇化进程不仅要有农村人口迁出的经济驱动力，还要有城市接纳农业人口的经济承载力。经济质量低下，意味产业基础薄弱、缺少就业岗位，财政基础薄弱则公共服务水平低下。

正常情况下，经济驱动的迁徙人群总是“嫌贫爱富”地就高不就低。但是，在我国的城镇化进程中，还存在一种不正常的情况，那就是个别地方政府的“政绩驱动”赶农民进城。最为突出的是，经济欠发达地区的“县域城镇化”。

02

宏观而言，推进县域人口的城镇化，的确是城镇化进程不可或缺的有机组成。这是现有的人口结构所决定的。

2023年我国地级以上城市的人口为6.7亿，其中的一二线城市乃至经济发达地区的三线城市，城镇化率已经达到了很高的水平，增长潜力有限。

因此，在总人口中占比过半的县域人口，是中国城镇化的主要潜力。而且，县域的城市化率还处于较低水平。县级及县级市的城区人口仅3亿人，县域的平均城镇化率不到50%。县域的农业人口，当然是继续提高城镇化率的“挖潜”对象。

因此，吸引县域农业人口进城，是中国城镇化的必然选择。问题在于，县域农村人口的城镇化是一回事，县域城镇化则是另一回事。

经济发达地区的城镇化率普遍较高，提高城镇化率已经不是地方政府主要的“政绩增长点”。甚至很多经济强县的城镇化率早已达标，所以经济发达地区的地方政府对县域城镇化比较“佛系”。

因此，县域城镇化的主要政绩驱动力，集中于欠发达地区。不少欠发达地区的地方政府千方百计地在县域城镇化上“整活”。折腾农民，人为破坏农村的生活环境、经济生态，还“顺便”搞起了县域房地产。

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有的地方政府十几年不审批宅基地，限制农民自建房。结果导致农民收入增加了，农村房屋却更凋敝了，不得不到县城购房。

有的地方政府借合村并居、合并乡村学校的“东风”，把教育资源集中到县城的“教育新城”，“吸引”农民进城买房、进城陪读。

还有借扶贫之名把农村贫困户迁到城区安置的“城镇化脱贫”。这些“被”进城的农村贫困户靠转移支付的补贴脱贫，却在补贴结束后因无法就业而返贫。

还有农民“被上楼”——地方政府大搞合村并居，强拆农村住房，把农民集中到县城集中建设的大型社区“被上楼”。把农民折腾得够呛，某些地方政府“一菜两吃”——美化了城镇化率数据，还倒腾出了城镇建设用地的指标。

这种低质量的“县域城镇化”伤害了农民、破坏了农村和农业，却没有实现盘活县域经济的政策目标。而且，一些欠发达地区的县城经济还高度依赖转移支付的财政支撑。

这种畸形的“县城经济”无法吸纳进城的农业人口进入二、三产，空有城镇化率之名。非但没有城镇化的经济实效，甚至还加速了人口外流——被进城的农民或因失去生活来源，或因背了房贷，不得不外出打工。

政绩驱动的县域城镇化，还催生出大量固定资产泡沫。各种名目的县域“新城”最终成了大量无人问津的房子和低效无效的基建设施。

总之，这种县域城镇化是不折不扣的低质量城镇化，农民、区域经济乃至宏观经济，都是输家。

而且，县域城镇化不是只放一个“二踢脚”，而是放了一串电光炮，在农村扶贫、乡村建设、“下沉式”棚改等一系列政策执行中都产生了严重的“扭曲力”。危害不可谓不大。其中的教训应该反思。

03

以行政力量强行推动欠发达地区的城镇化，违背了经济规律。城镇化率高是经济发展良好、经济质量高的“果”，而不是“因”。

因为农业效率高，所以城镇化进程才能启动。因为二、三产发展势头好，所以城镇化进程才能完成。把城镇化率提高，视为推动区域经济发展的捷径，是倒置了因果。

没有产业，经济凋敝，城镇化率再高也不能改变经济颓势。反之，像山东这样的高效农业成为区域经济的支柱，就算城镇化率相对偏低一点，也不是问题。

经济发展是复杂而曲折的，有这样那样的错误观念很正常，但是错误的观念被政绩考核固化为行政行为，就很难纠偏。“县域城镇化”的种种问题并非秘密。执行中也遭遇了很多阻力，学界、舆论界质疑和批评很多。

但是，由于我国行政强势的特点，一旦政策目标在基层落实为政绩考核的指标，强大的行政惯性作用下就很难纠偏。再加上政策推行过程中不可避免地产生或衍生利益，比如土地财政、转移支付带动的基建投资，加大了纠错的阻力。问题很早就暴露了，但是纠偏总是姗姗来迟。

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值得注意的是，如果没有大规模转移支付的“外财”，以欠发达地区县域孱弱的经济水平、财政能力，是无力强行启动“县域城镇化”的。

中西部地区县级行政单位的财政自给率不足50%，推行不了“积极的财政政策”，也不会造成“积极的错误”。大规模转移支付的意图是帮助欠发达地区发展经济，结果却是激活了脱离区域经济水平的过激政策。

经济活动要尊重经济规律，不能靠自上而下的政绩KPI推动经济发展。强势的行政主导经济，靠大规模调用公共资源堆体量数据很容易，却难言质量。

总而言之，中国的城镇化水平已经达到了较高水平，未来进一步提升的关键是质量而非体量。

国务院提出5年实现城镇化率70%的政策目标，推进城镇化进程再次成为政策的聚焦点。配套的政策正在陆续推出，比如上月有关部门发文宣布“城中村改造政策支持范围扩大到近300个地级及以上城市”，新一轮城镇化的摊子铺得更大了。

政策大力扶持下，推动城镇化进程的5年目标可以实现，也应该实现。不过，比“70%”更重要的是“以人为本”——为农民进城创造更好的就业环境、提供更好的公共服务，而不是“以政绩为本”强行给农民换户口本，更不能以推进城镇化进程为名强推房地产下沉。

归根结底，经济发展是为人民创造更美好的生活，而不是给个别官员创造更美好的政绩。