中国南海研究院专家：中菲“边谈边斗”将成为常态

【文/观察者网专栏作者 陈相秒】

所谓“进攻性”就是为了寻求增加权力、优势及其他单方面利益，主动挑破现状，不择手段、不计后果地采取减损竞争对手或伙伴利益的措施。美西方的叙事中常常将这个概念用于描述崛起大国对守成大国的挑战冲动。但是菲律宾在南海问题上的表现却恰如其分地体现了“进攻性”这个概念的精髓，同时也折射出“进攻性”并不仅仅是指军事行动，还表现为外交、情报、认知战等其他方面的措施。

菲律宾总是将自己包装成“弱者”“小国”，但这并不妨碍其在南海问题上的进攻性政策。自2023年，菲律宾在南海的每一项政策安排都是在寻求增加其竞争优势以及扩大不对称性权力。这些进攻性措施打乱了南海形势已有发展节奏，成为本地区最大的动乱之源。

什么是中菲之间的“南海现状”？

也许区域内外各方对于“南海现状”的理解不尽相同。美国及其部分盟友和伙伴的话语叙事总是抱怨中国“破坏”现状，但是很少给出所谓“现状”的具体指代时间及状态。就中菲南海争议的状态而言，自1970年菲律宾武力占领马欢岛并随后开启南沙群岛的非法控制浪潮以来，双方围绕海上的纠缠出现过阶段性的“现状”。

远的不说，就从2002年《南海各方行为宣言》签署之后说起。中菲围绕南海的争议的现状包括三个方面内容：一是不对无人居住海洋地物采取居住行为；二是就海上争端保持对话，妥善管控彼此分歧，促进争端解决；三是照顾彼此海上利益关切，推进海上务实合作。总之，中菲双方相互妥为照顾彼此海上利益关切，共同为争端和平解决积累互信、创造条件。

这种现状是基于双方保持各自主张，并不存在权利主张损害、海上实际存在及彼此博弈的孰输孰赢。但是这种现状自2012年以来经历了前后两次波动，第一次是阿基诺三世政府时期，第二次则是2023年以后。阿基诺三世政府在黄岩岛试图抓扣中国渔民，又提起了南海仲裁案，完全抛弃了中菲之间已经建立的动态平衡。菲律宾提起南海仲裁案的底层逻辑是增加在南海博弈中的筹码和优势，抓扣渔民则是出于完全控制黄岩岛的考虑。

2016-2023年，中菲再次建立海上博弈的动态平衡格局。中方向菲方开放对仁爱礁“坐滩”船只的人道主义运补及渔民在黄岩岛附近海域的渔业活动，同时默许了菲律宾在中业岛的吹填和港口设施建设，且双方在半月礁、铁线礁及其他岛礁都各自保持克制，以避免局势升温。在外交层面，平衡体现在双方建立并保持“南海问题双边磋商机制”、海警联席对话等。在舆论和认知战层面，双方相互谅解，避免涉海舆情发酵和民族情绪对立。

轰-6K战机在黄岩岛上空巡航新华社

小马科斯政府的南海政策是“进攻”还是“防御”？

菲律宾一直将自己塑造为“受害者”“规则守护者”和“防御者”，并将中国妖魔化为“规则破坏者”、“霸凌者”和“现状破坏者”。菲律宾的叙事与美国试图对中国采取的印太灰色地带策略相符，也得到了日本、澳大利亚、印度甚至越南的支持，因为这些国家大多与中国存在海洋或陆地领土的争端，部分国家还与中国存在地缘战略空间重叠的冲突。那么菲律宾在南海问题上到底是“进攻性”还是“防御性”？

国家实力大小与政策或战略取向之间并不存在正相关，菲律宾虽然是小国但却采取了进攻性的南海政策。2023年2月以后，这些平衡几乎全部被菲律宾的单方面行动所打破，这些措施拼凑成了菲律宾进攻性南海政策的图谱。

第一，菲律宾以挑拨离间的手段，试图在声索国之间建立彼此默契甚至紧密的“南海联盟”。

菲律宾拉拢其他声索国建立“共同阵线”的野心在阿基诺三世政府时期就有，不过一直未能如愿。小马科斯政府采取“以退为进”“迂回前进”的策略，放弃联合其他声索国的不切实际的想法，转而寻求挑唆其他争端国稳妥处理海上争议的进程。

菲律宾媒体的《每日问询者报》公布了中国致马来西亚的涉南海争议区油气开发外交照会。这一举动看似与菲律宾政府无关，实则与小马科斯本人有着千丝万缕的联系。《每日问询者报》的首席行政官是小马科斯表兄弟的妻子，也是马科斯政治家族的重要成员。菲律宾政府之所以睁一只眼闭一只眼，对这次“泄露”事件不闻不问，就是试图迫使马来西亚安瓦尔政府不得不采取强硬立场，阻扰中马两国政府以对话友好协商方式处理南海问题的进程。

2024年10月初，菲律宾竟然对越南渔船在西沙群岛落水事件大加渲染，发表所谓政府声明，夸大中越海上争议的矛盾。菲律宾政府此举的真实目的不言自明，即调动越南国内民族主义情绪，施压越南政府诉诸强硬政策，使得本次事件对中越关系的影响尽可能扩大化。

这两次事件清楚表明，菲律宾不满足于中菲南海争议的现状，寻求通过联合其他声索国，给中国制造麻烦，削弱中国在海上针对菲律宾的压力。但是此举给中马、中越处理海上争议制造了更大不确定性，同时也给地区安全形势增加了新的变量。

第二，菲律宾政府推行新的南海扩张计划。

小马科斯政府上台后不久就开始实施海上扩张计划，包括：重返黄岩岛、实际占领南沙群岛3礁、单方面提交南海大陆架划界申请。2012年中菲黄岩岛对峙事件之后，中国开始在黄岩岛进行常态化管控，同时允许菲律宾渔民在周边海域进行捕鱼作业。菲律宾国内对所谓“失去”黄岩岛控制权一直耿耿于怀，小马科斯政府放大并利用这种民族情绪，自2023年8月以后动员海岸警卫队、海军、水产与渔业资源局及民间力量，冲闯瀉湖口，宣示对黄岩岛主权主张的同时，试图恢复对其实际控制。

菲律宾在南沙群岛仁爱礁、仙宾礁、铁线礁接连不断地举措亦是为实际控制直至占为己有，但中菲双方围绕这3个海洋地物已经形成了某种默契和利益关切的平衡，比如维持铁线礁和仙宾礁无人占领状态、允许菲律宾对仁爱礁“坐滩”船只上的驻守人员实施人道主义补给等。

小马科斯在这三个礁的行动实质上是为了增加在南海实际占领岛礁的数量，扩大领土和主张管辖海域的面积，是典型的进攻性行为表现。

第三，菲律宾支持美国提升在南海的战略部署既是迫于美国的压力和利益诱惑，同时也试图依靠美国获得对中国的不对称性力量优势。

美菲是军事同盟，双方签署了三个安全合作文件，菲律宾为美国提供军事基地，甚至支持美国在南海地区部署“堤丰”导弹发射系统，这些都属于正常、合理的国家行为。特别是美国为了推进实施印太战略，迫切需要菲律宾成为其“代理人”和提供充实第一岛链军力的前沿基地。但是如果从菲律宾的角度看，小马科斯的这种行为就暴露出了明显的进攻性。菲律宾历史上曾多次要求美国明确《美菲共同防御条约》适用于南海，也就是说菲律宾政府事实上是把美国作为其南海安全战略的出发点。

但菲律宾对美菲军事同盟的诉求前后并不一致，马科斯政府并不是依靠美国保护自身在南海的利益诉求，而是试图借助美国的支持实施南海扩张计划，在这一点上区别于之前的几届政府。美国政府在2019年初以国务卿声明的形式确认，美菲共同防御条约适用于南海。小马科斯并不满足于美国的“安保承诺”，而是把美国提供情报、外交、国防现代化等各类支持作为在仁爱礁、仙宾礁、黄岩岛展开岛礁占领行动的“靠山”。特别是菲律宾支持美国部署“堤丰”导弹发射系统显然已经超出了防御的范畴，其目的是帮助美国强化相对中国在印太地区的战略优势，从而增加菲律宾对中国的战略威慑力。

第四，菲律宾的进攻性政策还表现在舆论战和认知战层面。

小马科斯政府上台后，菲律宾的海岸警卫队、军队、水产与渔业资源局及民间部门不断提出新的倡议、制造新的概念，采用明显偏离客观事实的叙事，获得对中国的“舆论性权力”。

菲律宾笃定虽然其涉南海叙事充满了虚假信息和夸大成分，中菲力量对比悬殊，作为全球性大国的中国为了保全面子，将不得不做出妥协。菲律宾海岸警卫队自2023年开始提出所谓“曝光策略”“透明度计划”，除了不定期发布在菲律宾主张管辖海域内活动的中国海警船、渔船和海军舰艇船舶数量及具体情况外，还通过切换拍摄视角和剪辑现场视频的方式，故意歪曲海上冲突现地情况。

在部分事件中，菲律宾海岸警卫队甚至故意制造海上擦碰事故，比如2024年8月31日仙宾礁的冲突事件，菲律宾的海岸警卫队船只明显是从左舷插入、违规行使。菲律宾这么做的原因无非就是强化国际社会对于“中国以大欺小”的印象。

中菲双方围绕南海的叙事在小马科斯政府之前大体是平衡的，彼此按照国际关系基本准则行事。小马科斯政府为了利用小国的身份优势，增加不对称性的话语权力和国际舆论权力，虚假叙事，并刻意制造和渲染海上对峙、冲突。

第五，菲律宾支持、参与并扮演特殊角色的多个小多边安全机制在很大程度是为其南海权利主张和海上单边行动寻找可以掣肘（不是制衡）中国的力量。

菲律宾国内对于内部制衡和外部制衡存在明显的争论，其中支持外部制衡的观点又分化为依靠美国和联合其他国家两大类。除了依赖美国提供安全支持外，小马科斯政府奉行比其前任更加多元的“联合策略”，逐步升级与日本、韩国、澳大利亚、印度及越南等南海区域内外国家的安全关系，同时加入美国主导的小多边安全机制。

菲律宾一直把南海问题作为强化同域内外国家的双边安全关系和加入部分小多边安全机制的重要着力点，但菲律宾强化与这些国家的安全战略协调明显是为抵消中国在南海地区的影响力优势。

菲律宾和日本、韩国、澳大利亚、印度围绕南海问题的政策协调与安全合作都在一定程度设置了“应对中国挑战”这一前提，特别是美国、菲律宾和日本、澳大利亚的南海联合巡航带有强烈的遏制中国的色彩。但菲律宾的“抵消战略”破坏了中菲围绕南海问题原有的互动结构，也对东盟主导的地区安全架构产生了巨大的冲击。

中菲南海互动走向何方？

中菲围绕海上有关争议的互动可以按照合作与互信的水平划分为四个层次：第一个层次是双方以直接对话的形式，就海上争端提出解决方案及实施路径。第二个层次是推进旨在解决双方争端的谈判，并开展紧密的海上务实合作。第三个层次是管控彼此分歧，防止危机和矛盾升级。第四个层次是海上、外交、法律、舆论等各个方面都处于全面对峙状态。2023年以来，小马科斯政府事实上给中菲涉南海的争议进行了降级处理。

目前，两国围绕海上争议的互动事实上是从杜特尔特政府时期的海上务实合作和互信积累降级到了危机与分歧管控，甚至最糟糕时处于“全面对峙状态”。

经历了阿基诺三世政府的破坏，中菲关系在2016年事实上跌入了谷底，双方围绕南海争议的对话渠道几乎全部中断，彼此互信也荡然无存。杜特尔特政府上台后，对仲裁裁决做了“冷处理”，同时通过彼此默契和君子协定排除了黄岩岛、仁爱礁及铁线礁等冲突的引爆点，这为双方管控潜在危机和修复互信奠定了基础。

杜特尔特执政期间，中菲南海问题双边磋商机制不仅为提升两国政治互信夯实了基础，同时也给双方就彼此争议从冲突对峙导向对话协商创造了条件。特别是双方围绕渔业、联合执法、油气开展了卓有成效的探索及合作实践。

小马科斯上台后，中菲对话机制虽然存续，且丰富了海上沟通渠道的制度性安排，但这些机制的功能从推进合作、提升互信、探讨争端解决的路径降为防控危机发生。同时，中菲海警之间的沟通热线也因菲律宾单方面决策而中断。此外，中菲之间的海上务实合作项目也无一幸存。

自20世纪70年代以来，中菲围绕南海问题的争论总是起起伏伏，只是在当代的环境下，双方的矛盾和分歧被新媒体、自媒体、互联网不断放大，同时也因为美国历史上从未曾像今天这样重视南海和利用菲律宾牵制中国，菲律宾历届政府也从来没有像小马科斯政府这样迫切需要利用南海问题来施行他的内政外交。

从这个层面看，中菲在南海的矛盾和较量都是前所未见。但是，这并不代表两国的矛盾就无法化解，中菲关系中的“南海因素”就永远挥之不去。

2023年2月到2024年8月，在这短短的18个月时间里，中菲在海上的矛盾实质上已经达到了一个峰值，菲律宾南海政策的进攻性举措也到了黔驴技穷的境地。随着双方矛盾充分暴露，中菲关系经历了一段艰难期，但这也为两国修补双边关系中的一些漏洞创造了条件。

特别是以后的菲律宾政府必须思考“国家利益”和“政治集团利益”之间的关系，充分评估海上矛盾激化带来的利与弊，特别是必须重新评估美国能在多大程度上为其南海政策站队撑腰。

不管是政治集团利益和国家利益考量，除了恢复对话与合作轨道，菲律宾已经无路可走，进攻性的南海政策不可持续。这一判断并非一厢情愿，也不是拍脑袋的想象，当下地区和海上形势的发展都已经指向这一结论。

第一，美国希望菲律宾保持一个“搅局者”的角色，但同时也担心菲律宾会成为地区冲突，特别是中美“摊牌”的“导火索”。

菲律宾在南海的进攻性政策一旦过度刺激中国诉诸“底线战略”，则将触及美国在印太的战略全局。

美国虽然希望菲律宾能成为对中国强加成本、牵制中国周边外交布局的“代理人”，但对中美在印太地区进行一场规模性的冲突，并无十足胜算。除了美国将给菲律宾施加压力外，小马科斯本人及其决策团队也必须对美国无法直接介入南海冲突、最多提供武器和情报等其他援助的安保支持做出全面判断，同时对一旦激怒美国将面对“孤立无援”的情况，也必须做出应有的研判。

2023年4月11日，在菲律宾首都大马尼拉地区奎松城，民众参加集会活动，抗议菲律宾和美国军方举行联合军事演习。菲律宾和美国军方当天在菲首都马尼拉启动为期18天的2023年度“肩并肩”联合军事演习。新华社

第二，菲律宾在南海的“渐进式”策略已经不再奏效，所谓“透明度计划”也已处于边际效益递减的状态。

菲律宾从上世纪90年代开始，通过渐进式的策略，在南海进行领土和海域的扩张，这也是试探中国底线的过程。从2023年以后的表现看，中国已经向国际社会传达了明确且坚定的决心，对菲律宾的步步紧逼也不会继续忍让。同样，菲律宾试图通过认知战对中国施压，但2024年以来中国围绕南海的认知战进行了一系列的反击，并且取得了显著的效果。南海周边其他国家及国际社会对菲律宾的欺骗和撒谎也已经产生了“认知疲劳”，因此菲律宾将逐渐意识到这些灰色地带策略将慢慢失去效果。

第三，中国在海上坚定的维权决心使得菲律宾海上行动“得不偿失”。

菲律宾虽然通过海上行动向中国施加了一定的舆论压力，但其海上行动的成本及效率都明显下降，代价和收益之间显然无法相提并论。

因此，有理由做出这样的预判：中菲围绕南海争议的互动在经历了大起大落的震荡之后，将慢慢转入小幅波动的相对稳定阶段。中菲之间在海上的结构性矛盾有三个方面：主张冲突、民族情绪对立、仲裁裁决，这些矛盾在短期内并无有效的解决路径，未来围绕热点地区、热点问题的冲突还将继续。但是今天中菲海上争斗的经验无疑将为未来两国的对话与合作注入强劲的动力。

未来中菲围绕南海的互动将走向这样一种常态：在争议地区共同存在，外交上对话与舌战并存，法律上水火不容，舆论和认知战针锋相对。两国将处于持续“边谈、边斗”的状态，杜特尔特政府时期中菲海上合作的时代已经回不去了，而相持不下的对峙也将成为过去式，大概率长期维持在第三个层次，即双方不得不为了管控彼此分歧和海上潜藏危机费尽心思。