蔡昉：户籍制度改革可带来百万级新增劳动者

蔡 昉 中国社科院国家高端智库首席专家

以下观点整理自蔡昉在CMF季度论坛（2024年第三季度）上的发言

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二十届三中全会提出的新要求

党的二十届三中全会提出的新要求与这三个着力点密切相关：

第一，健全宏观经济治理体系，全会强调“增强宏观政策取向的一致性”。

第二，加快培育完整的内需体系，全会特别提到了“完善扩大消费长效机制”。过去有人曾提出发放一次性现金来刺激消费，这种短期举措虽然可能有效，但其效果也仅限于短期。相比之下，建立长效机制则是通过制度建设，长期稳定地推动消费增长，同时在短期内也能产生立竿见影的效果。

第三，完善就业优先政策，着力解决结构性就业矛盾。就业问题涉及家庭和劳动者，影响居民消费。虽然疫情的影响逐渐消退，经济逐步恢复到正常轨道，宏观意义上的充分就业状态得以恢复，但由于结构性就业矛盾，当前的自然失业率可能较以往更高。因此，解决结构性就业问题不仅是当前宏观经济政策的延伸，还将产生长期的效果。

第四，发展银发经济，创造适合老年人就业岗位。不仅要满足老年人日益增长的需求，还要为他们创造新的就业机会。

当前的焦点在于中国经济如何尽快回到应有的轨道。值得注意的是，这一轨道并非过去前三十年的高速增长状态。在2012年之后，中国经济进入了“新常态”，即中高速增长。只要我们能维持高于世界平均水平的增长速度，即便是中高速增长的中后段，我们依然处于赶超状态，这也意味着我们在2035年实现成为中等发达国家的目标。

中国经济的未来增长能力，即通过要素增长与配置、提升生产率在常态下可以维持的增长速度，我们称之为潜在增长率。根据我们的测算，未来中国的潜在增长率虽然呈下降趋势，但是仍然能够满足基本实现现代化的速度要求。由于疫情带来的冲击，实际增长速度与潜在增长能力之间出现了差距。潜在增长率代表供给侧的能力，即经济的基本面和韧性；而实际增长率则反映了需求侧的状况，反映是否有足够的需求来支撑经济增长。从两者之间区别的趋势来看，实际增长率与潜在增长率之间的差距有扩大的可能性。因此，采取措施消除这一不应有的差别，核心在于突破需求侧的制约。传统的“三驾马车”中，外需由于国际环境和地缘政治的变化，特别是逆全球化趋势，已不可持续；投资，无论是基础设施还是工业企业，虽然仍然重要，但其作用也受到消费需求的限制，不再像过去那样强劲拉动经济增长。因此，根本上还是要依靠与民生相一致的消费需求，这是经济增长最可持续的拉动力。

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政策施力和瞄准对象从投资者及企业转向家庭

以往的宏观经济政策往往着眼于降低贷款门槛、改善营商环境、放松货币政策或财政政策，甚至直接对企业进行补贴。虽然这些政策在产业层面仍可存在，将来遇到宏观经济冲击时也是必要的。但是，解决当前的宏观经济困难，应该更加注重居民消费，所以实施方式应该转变为“家庭本位”导向。“家庭本位”在当前至关重要，因为疫情期间家庭收入和就业受到严重冲击，需要短期补贴支持，但更应着眼于建立长效机制。

中国面临着“双新常态”的叠加。一方面，自2012年以来经济进入新常态，增长速度放缓，供给侧增长能力有所下降；另一方面，自2021年中国进入中度老龄化阶段，2022年人口开始负增长以来，无论是老年人口消费能力弱和消费意愿低，还是总人口减少导致消费者数量绝对减少，都潜在导致未来居民消费减弱，成为制约经济增长的长期因素。因此，在长期和短期因素共同作用下，政策的重点应转向家庭消费，我们称其为“家庭本位”。“家庭本位”的核心在于解决疫情冲击带来的“疤痕效应”，以及应对人口老龄化、少子化和人口负增长的长期不利效应。在这一背景下，家庭的重要性愈发突出，不仅在于刺激消费，还在于鼓励生育。因此，转向“家庭本位”应该成为一个政策着力点。

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政策基准从菲利普斯曲线转向贝弗里奇曲线

菲利普斯曲线描述通货膨胀率与失业率之间的替代取舍关系，经济学理论通常认为，需求侧遭遇冲击时，通过实施刺激性宏观经济政策，可以推动经济回归正常增长轨道，实现充分就业，即消除周期性失业。这种思路仍然有效。当前中国城镇失业率已经回归常态，即充分就业水平。然而，相比历史水平，自然失业率有所上升，这反映了结构性就业矛盾的加剧。首先，随着人口结构的变化，特别是老龄化、少子化和劳动年龄人口结构的变化，劳动者的就业能力有所减弱。其次，技术进步和产业结构的快速变化，使得新岗位的创造速度难以抵消就业的损失速度。此外，一些体制机制因素也降低了劳动力市场的匹配效率。这些都决定了政策必须关注结构性就业矛盾。因此，我们就要应用贝弗里奇曲线所揭示的自然失业率形成的原因，然后来应对它。

根据测算，中国的自然失业率趋向于缓慢上升。尽管实际失业率存在周期性波动，但长期来看，失业率的上升是一个不可忽视的趋势，这与产业结构变化、技术进步加速和人口老龄化以及体制等因素密切相关。无论是周期性失业还是自然失业，都代表着劳动力资源的未充分利用，这不仅是供给侧的损失，也是需求侧的损失。因此，必须采取不同的应对措施来解决自然失业问题。宏观经济政策工具箱中需要引入应对自然失业的手段，充实现有政策手段，并打通各类政策之间的联系。

自然失业率问题与体制和制度因素也有密切的关系，其中一条就是户籍制度对劳动力配置效率的不利影响。过去，人们以为户籍制度主要影响农民工群体，但实际上它的影响远超这一人群范围。根据第七次人口普查数据显示，在城镇常住人口中，约38%的人口没有本地户籍，而年轻人口中这一比例远高于平均水平。这不仅涉及农民工，还包括大学毕业生、复转军人等，这些都是党的三中全会所重点关注的人群。为这些群体提供公共就业服务固然是有益的且必要的做法，但更为根本的解决办法是推动户籍制度改革。这不仅能在长期内产生积极影响，还能立即带来实际的改革红利。从供给侧改革来看，户籍制度改革可以带来百万级新增劳动者；从需求侧来看，可以带动万亿级的新消费需求。

04

重新定义人口红利，适应人口发展新常态

在人口发展新常态下，我们需要重新定义人口红利。从传统定义来看，人口红利通常指劳动年龄人口增长快、占比高，抚养比低，因而劳动力资源丰富、人力资本改善快、资本回报率高，以及劳动生产率高的优势。随着人口老龄化的加剧，传统意义上的人口红利正在逐渐消失，这时候我们应该把关注的人口群体放到更高年龄段上。例如，1980年，规模最大的劳动力主要在年轻人群；到2000年，中国已经进入老龄化社会，劳动人口年龄的年龄重心即开始增大；2021年，进入中度老龄化社会，年龄更大的劳动力群体进一步集中到大龄人群；预计到2032年，将进入深度老龄化社会，必须挖掘更大年龄的劳动力群体。总的趋势就是，政策关注点应逐渐转向规模逐渐变大、年龄逐步提高的人口群体。一方面，这些群体可以作为重要的人力资源加以利用；另一方面，人口红利的概念也可以扩展到需求侧，将老年人口转化为有效的消费者群体，也是一种伴随人口老龄化而出现的新人口红利。

在政策上我们已经部署了“银发经济”发展，并且在概念上尝试重新定义和扩大“人口红利”的内涵。其中一个典型的例子是“银发经济”可能带来的照护产业扩张。通过分析各国的数据，我们可以看到，在全部时间中，中国妇女用于家务劳动的时间占比略微超过10%，与其他国家相比，并不显著更高。然而，中国妇女的劳动参与率却是全球最高的，这意味着她们不仅承担与其他国家妇女相似的家务劳动量，还是在就业之外承担这些家务。

这种情况导致妇女的收入水平和就业质量难以提升，同时她们也缺乏时间进行自我提升（如人力资本培养）、生育、养育和教育子女。如果我们将这些家务劳动转化为产业，使之成为社会化的服务供给，将产生以下几重效果：第一，提高劳动参与率。这既能直接提升妇女的劳动参与率，还通过创造新的需求和新的就业岗位，为更多人提供就业机会，从而缓解结构性就业矛盾。第二，扩大社会服务供给，增加GDP总量。目前，大约三分之一的个人劳动属于无报酬劳动，也就不计入GDP。如果将这些家务劳动转化为社会化供给，将显著扩大GDP规模。第三，改善家庭发展与职业发展之间的平衡性，提高家庭生育意愿和全社会生育率。