冯德莱恩的欧盟“内阁”名单，有何玄机？

◆9月17日，冯德莱恩在记者会上介绍新一届欧委会提名名单。

文丨胡毓堃

编辑丨漆菲

经过漫长、艰难的谈判拉锯战，9月17日，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩终于在法国斯特拉斯堡公布了新一届欧委会成员提名名单。此时距离她当选连任欧委会主席已过去整整两个月。这些提名人选的正式确认，仍需等待最晚10月中下旬欧洲议会投票表决。

在外界看来，这份姗姗来迟的名单不乏意外，更不乏看点，例如女性成员数量显著提升，以及让意大利极右翼政府提名的拉法埃莱·菲托担任要职。提名人选构成，体现了冯德莱恩的复杂考量。而她为第二任期组建的欧盟“内阁”，则在千头万绪的挑战中开始运作。

女性委员占比40%

7月18日，欧洲议会举行全体会议。当天下午，冯德莱恩以401票赞成、284票反对、15票弃权、7票作废的多数支持，再度当选欧委会主席，相当于连任“欧盟总理”。在“老三大”党团（欧洲人民党、社会党、复兴欧洲）版图缩水的情况下，冯德莱恩的41票多数优势反而比五年前（9票）有所扩大。

◆7月18日，冯德莱恩以多数票连任欧委会主席。

紧接着，冯德莱恩开始着手制定新一届欧委会成员的提名名单。事实证明，欧委会全体成员的通关，比她本人要难得多。

经过与欧盟各成员国的激烈谈判，冯德莱恩原计划9月11日与欧洲议会各党团领导人开会并公布名单，结果因斯洛文尼亚推荐的玛尔塔·科斯尚未获得本国议会确认，不得不推迟一周。待到9月17日，冯德莱恩终于公布了提名名单。

按照欧盟现行制度，欧委会包括主席在内共有27名委员，分别来自27个成员国。每位委员掌管不同区域事务。在欧委会主席任命获得通过后，各成员国经与其协商，提名代表该国的委员人选，供欧委会主席选择并分配职务，接着提交欧洲议会相关专业委员会逐个审议。

这一次，冯德莱恩提名了6位执行副主席——法国人塞茹尔内（负责产业战略等事务）、西班牙人里韦拉（负责竞争等事务）、芬兰人维尔库宁（负责技术主权等事务）、爱沙尼亚人卡拉斯（负责外交等事务）、罗马尼亚人门扎图（负责教育等事务）、意大利人菲托（负责团结与改革事务）。而上一届欧委会成员中，执行副主席只有3人。

另据《里斯本条约》，欧盟外交与安全政策高级代表是欧委会的当然副主席，几乎和欧盟“三大员”——欧洲理事会主席、欧委会主席、欧洲议会议长——平起平坐，任命程序也不同于普通委员（由欧委会主席先行提名，欧洲议会全体投票表决）。

◆新一届欧盟四大领导人（从左至右）：欧洲议会议长梅措拉、欧盟“外长”卡拉斯、欧洲理事会主席科斯塔、欧委会主席冯德莱恩。

复杂的程序，决定了欧委会名单的出炉并不容易。在推荐提名人选的第一步，便遇到了阻碍。作为欧委会第一位女性主席，冯德莱恩追求性别平衡，其领导的上一届欧委会由13名女性和14名男性组成。今年7月她向各成员国明确提出，希望各国分别提名一男一女两个候选人供其挑选，但多数国家并不配合。

到了8月30日的截止日期，只有保加利亚提名了2名候选人。对此，爱尔兰副总理米歇尔·马丁回应说：“欧盟条约规定各国必须提名1名候选人，而不是2人。”基于这一理由，多数成员国只提名了1名男性候选人。按照最初名单，构成新一届欧委会的将是7名女性和20名男性，创下2004年巴罗佐时代以来女性占比最低纪录。

冯德莱恩对此十分不满：“当我收到第一批提名候选人名单时，可能只有22%的女性和78%的男性。这不可接受。”于是，她开始游说部分国家（尤其是欧盟小国）。考虑到欧委会主席有权决定提名人的岗位，此举收到成效。

罗马尼亚率先换人，用罗克萨娜·门扎图替换了此前提名的男性候选人；斯洛文尼亚则用玛尔塔·科斯替换了原先的男性候选人，此举一度引发国内反弹；此前犹豫不决的比利时和葡萄牙也在压力之下决定提名女性人选——比外交大臣哈贾·拉比卜和葡前财长玛丽亚·阿尔布克尔克。

由此，冯德莱恩得以在9月17日的新闻发布会上宣布：欧委会完整提名名单中女性委员达到11人，占比约40%；6名执行副主席候选人中有4人是女性。欧洲新闻台（Euronews）因此将实现性别平衡称为本届欧委会提名名单的“八大意外”之一。

◆9月17日，冯德莱恩在法国斯特拉斯堡出席新闻发布会。

当然，提名人的更替不止涉及性别问题。在公布名单的前一天，原本获得提名连任、在欧盟颇有影响力的法国籍委员布雷东突然宣布辞职。法国总统马克龙旋即推荐其亲信、即将离任的法国外长塞茹尔内作为递补人选，后者第二天被冯德莱恩提名为执行副主席。

布雷东与冯德莱恩素来不睦，近期冲突愈发明显。他指责冯德莱恩“出于个人原因”向法国施压，迫使马克龙撤回对他的提名，表示这位欧委会主席的治理“出现问题”。批评者认为，冯德莱恩趁马克龙处于政治弱势的机会，迫使后者拔掉她的“眼中钉”，这表明马克龙在法国和欧盟的地位正被削弱。

“最大赢家是梅洛尼”

无论如何，一个看似更加右转的欧盟“内阁”已然浮出水面，并体现出今年6月欧洲议会选举后的政治版图变化：极右翼政党在法国、德国、意大利等欧盟大国是主要赢家，由其主导的“欧洲爱国者”党团和“保守与改革”党团更成为欧洲议会第三、第四大党团。

◆新一届欧洲议会党团格局，图源：European Parliament

既然极右翼正在蚕食“老三大”的版图、走进欧洲议会舞台中央，冯德莱恩的人事安排自然不可能无视现状。她不顾议会中左翼党团警告，提名意大利极右翼阵营的拉法埃莱·菲托出任执行副主席——一旦获得通过，这将是极右翼首次在欧委会担任如此高的职务。

◆来自意大利兄弟党的欧委会执行副主席候选人菲托。

菲托与意大利总理梅洛尼同属意大利兄弟党和“保守与改革”党团，在梅洛尼政府担任欧洲事务部长。早在冯德莱恩争取连任之时，外界便传言梅洛尼想把菲托安插到欧委会执行副主席的位置上。名单公布后，梅洛尼迫不及待地祝贺“意大利重新回到了欧盟的核心地位”。

◆意大利总理梅洛尼（左）和冯德莱恩。

德国《斯图加特日报》称，此项任命中，最大赢家是梅洛尼，“她成功确保了在布鲁塞尔的额外权力和影响力”。

也有分析认为，这一提名被夸大解读。一方面，如冯德莱恩所言，意大利作为创始成员国在欧盟的地位举足轻重，且欧洲议会副主席中有2名来自梅洛尼阵营的成员，提名菲托合情合理；另一方面，菲托被安排分管凝聚力和改革事务，其职责大都是行政事务，无权参与财政规则、竞争力、税收等重要问题的讨论，可谓“名大于实”。

提名名单的其他信息同样表明，冯德莱恩试图策略性地限制极右翼的实权。

27人组成的欧委会中，15人出自冯德莱恩所属的第一大党团欧洲人民党，包括主席和1名执行副主席。中左翼的社会党团和中右翼的复兴欧洲党团分别获得2个执行副主席职位，且分管的均是“含权量”颇高的领域，例如科技主权与民主、清洁和竞争力转型、外交与安全、繁荣与产业战略。

显然，冯德莱恩仍打算依赖亲欧主义“老三大”的协作，竭力巩固自己第二个任期的基本盘。相比之下，唯一身居高位的菲托实权相对较小。

在环保这个争夺激烈的主战场，荷兰保守右翼人士胡克斯特拉被提名为气候、净零排放和清洁增长委员，但其顶头上司是来自社会党团的执行副主席、西班牙人特雷莎·里韦拉。

对于在俄乌战事、非法移民、法治等议题上与自己处处作对的匈牙利总理欧尔班，冯德莱恩这次则不留情面，将前者提名的奥利维尔·瓦赫利从负责扩员事务转而负责卫生和动物福利事务，从而让欧尔班的极右翼阵营乃至匈牙利在欧委会彻底“靠边站”。

◆匈牙利总理欧尔班。

匈牙利外交部长西雅尔多·彼得因此严厉批评冯德莱恩，称她的决定是布鲁塞尔在扩员政策方面“虚伪”的表现。西雅尔多形容，入盟进程中排在前列的国家希望瓦赫利继续担任现任职务。他还表示，匈牙利将竭尽全力“确保西巴尔干国家能尽快加入欧盟”。

搬掉援乌路上的“绊脚石”

在斯特拉斯堡的新闻发布会上，冯德莱恩提到新团队未来五年要应对的主要挑战——安全、竞争力、增长，因此她选择提名时少不了“因事设岗”的逻辑。反过来，最终确定的提名名单人选和职务分配也印证了“冯德莱恩2.0时代”需要优先应对的议题。

以欧盟外交与安全政策高级代表为例，早在6月28日，冯德莱恩便确定提名爱沙尼亚前总理卡娅·卡拉斯担任此要职。卡拉斯以对俄强硬著称，一度被视为北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格的接班人人选，今年2月曾因“拆除和损坏苏联士兵纪念碑”被俄罗斯列入通缉名单。

◆爱沙尼亚“铁娘子”卡拉斯被提名为欧盟外交与安全政策高级代表，相当于欧盟“外长”。

此外，芬兰人亨娜·维尔库宁被提名为主管科技主权、安全和民主的执行副主席，立陶宛前总理安德留斯·库比柳斯获提名出任欧委会防务委员，也是基于类似逻辑。此二人不仅都来自欧洲人民党党团，且与卡拉斯相似，都来自恐俄与反俄情绪高涨的俄罗斯邻国，同样坚定支持乌克兰。

维尔库宁和库比柳斯被提名的职务，也是本届欧委会新设置的职务，这预示着与安全相关的职务从过去的欧盟外交与安全政策高级代表一职扩大为三个，从外交、防务、科技三个层面强调欧盟安全。三个职位均提名了最坚定的“挺乌抗俄”派，暗示乌克兰问题将是未来五年欧盟安全事务的重中之重。

然而，在安全领域多个职务的交叉重合下，防务委员看似头衔高，实际上只是各成员国“国防工业协调员”，谈不上军事指挥权，毕竟欧盟本就无法主导各国的防务问题。因此，冯德莱恩提名的象征性意义更大，为的是在相对亲俄、势力膨胀的极右翼面前表明欧盟领导层支持乌克兰的立场和决心。

奥地利《新闻报》评论说，冯德莱恩提名的新委员会更多是战术性而非平衡性，是权力和控制的组合，她的政治优先事项将是经济和防务。“出于不同原因，德国和法国目前都陷入困境，这提高了西班牙、意大利和波兰等成员国的价值。”

半岛电视台分析称，此举主要是向匈牙利极右翼政府传递信息。欧盟各成员国中，匈牙利无疑是在俄乌问题上与欧盟最不同调的成员国：欧尔班本人始终质疑持续制裁俄罗斯的有效性，并不希望欧盟扩军、接纳乌克兰，还冻结了给乌克兰的65亿欧元军事援助；代表匈政府的瓦赫利更是多次因自作主张和争议言论在欧盟内部引发众怒。

剥夺瓦赫利主管欧盟扩军的权力，表明冯德莱恩想要搬掉匈牙利这个援乌路上的“绊脚石”。欧洲议会审议提名名单时，已被“安排闲职”的瓦赫利或和意大利的菲托一样，面临提名被否决的处境。日后在俄乌冲突、援助乌克兰、乌克兰入欧等关键问题的具体行动中，东西欧国家、极右翼和欧盟领导层之间的协调与博弈仍是迫切的挑战。

竞争力则被冯德莱恩视为“安全、繁荣、民主”所需要的前提背景，事关经济“减碳”和“数字化”两大转型。前者涉及到的气候变化，可谓欧盟绿党与极右翼阵营另一个激烈博弈的主战场，不仅与欧盟未来的经济发展方向息息相关，甚至直接影响冯德莱恩本人的支持基础。

谁将塑造对华政策？

在针对欧委会主席的投票中，由于少数“老三大”党团议员反水，若不是大部分绿党议员和少数保守与改革党团议员的支持，冯德莱恩的任命极可能遭到否决。这些支持并非无偿：面对数百名欧洲议员发表讲话时，冯德莱恩在气候问题上的措辞与承诺“迎合”了绿党，对非法移民、保护欧盟边界的问题则表现得更加“右倾”、强硬。

由此可见，妥善处理包括减碳、移民等左右翼高度对立的政策，对冯德莱恩和新一届欧委会都如走钢丝一般，需要慎之又慎。新闻网站“欧洲动态”（Euractiv）指出，冯德莱恩显然不是绿党心仪的候选人，后者选择她只是为了遏制极右翼阵营的威胁，未来仍会“听其言、观其行”，而少数法国绿党人士已经在用反对票抗议冯德莱恩“解绑”化学产品限制的想法。

与此同时，保守派阵营的议员则就气候和减碳问题对冯德莱恩发难。来自瑞典的保守与改革党议员查理·魏默斯（Charlie Weimers）警告说：“欧洲选民投票选择了中右翼多数，但你却选择左转……经过五年对风能的投注，你对核能只字不提。尽管移民协定并不完善，但你对移民犯罪只字不提。这是中左翼、绿党的计划，我们不能接受。”

香港《南华早报》认为，根据欧委会新成员名单，西班牙、法国和斯洛伐克可能在塑造欧盟对华政策方面发挥重要作用。“西班牙人里韦拉和法国人塞茹尔内被提名担任欧委会执行副主席。斯洛伐克人塞夫科维奇被提名为负责贸易和经济安全的欧盟委员，接替目前的欧委会执行副主席兼贸易委员东布罗夫斯基斯。”

在对塞夫科维奇的提名信中，冯德莱恩特别提到，要“按照去风险而不脱钩的政策管控对华经贸关系”，还要应对所谓“非市场做法、市场扭曲和产能过剩”等问题所带来的溢出影响。

欧委会是欧盟唯一有权决定企业兼并、政府援助、反垄断政策的实权机构。作为分管清洁、公正、竞争力转型的执行副主席人选，里韦拉职权颇大。未来的数字化转型如何平衡投资增长、公平竞争、内部安全，欧委会的任何举措都将牵一发而动全身。顶替布雷东的法国人塞茹尔内，则肩负着欧盟经济增长的另一关键领域——产业政策。

◆作为分管清洁、公正、竞争力转型的执行副主席人选，里韦拉职权颇大。

值得指出的是，数字化转型的背景涉及中美竞争和人工智能新时代塑造的经济发展新形态，需要解决欧盟经济增长乏力的难题，具体政策则围绕数字市场监管和各领域市场竞争规则的调整。

◆欧盟《数字服务法案》和《数字市场法案》，把科技治理的矛头对准了诸多美国科技巨头。

2022年生效的欧盟《数字服务法案》和《数字市场法案》，几乎把科技治理的矛头对准了苹果、谷歌、亚马逊、微软、Meta等美国科技巨头。自那以后，苹果、谷歌等美国企业先后因“避税”和“市场垄断”被处以数十亿欧元的巨额罚款。另一方面，德国、法国等欧盟大国和中小国家对于数字监管的诉求不尽相同：前者希望欧盟放松管制、鼓励本土科技企业壮大，后者对此则并不乐见。

◆美国科技巨头与欧盟市值最高企业的实力对比。图源：Statista

9月初，欧洲央行前行长、意大利前总理马里奥·德拉吉向欧盟委员会正式提交了与欧盟经济竞争力有关的报告。报告将目前欧盟在经济上缺乏竞争力的情况比作一场“生存危机”，并警告如果不做出改变，欧洲将会“缓慢（陷入）剧痛”。

报告指出，欧盟需要促进技术创新、警惕经济下行、扩大借贷、实现年投资额增长7500亿至8000亿欧元，才可能追赶上中国和美国的经济增速。如今欧盟与中美存在不同原因的贸易摩擦，同时失去了俄罗斯的廉价能源供应，现实挑战下明确未来五年产业发展方向，是对欧委会的持久考验。

一份欧洲媒体眼中“奇怪混搭”的提名名单，将由欧洲议会在未来数周内审核并决定其命运。对冯德莱恩来说，几经波折的组阁历程，或许只是她第二任期最简单的工作之一。（作者系国际政治专栏作家、中国翻译协会会员）