“组建一支美国商船队毫无必要”，但现在他们后悔了

【文/裘德·罗素，翻译/观察者网 郭涵】

3月26日清晨，一艘300米高、总重超过9.1万吨的集装箱船达利号（MV Dali）撞上了马里兰州巴尔的摩市弗兰西斯·斯科特·基大桥的一个支撑墩。

这艘船在韩国建造，船东与经理来自新加坡，船员与船副来自印度与斯里兰卡。六名在大桥上施工的中美洲工人死于桥梁垮塌。事实上，没有美国元素直接卷入这场船难，除了港口引航员、沮丧的大桥通勤客、即将掏腰包的纳税人，还有以美国国歌之父命名的那座大桥留下的不祥废墟外。

当地时间3月26日，美国马里兰州一艘货船撞上弗朗西斯·斯科特·基大桥。视觉中国

这件事并不稀奇。按吨位计算，世界上最大的船舶登记国是巴拿马、利比里亚与马绍尔群岛。考虑到各种国际关切，这些国家为注册商船提供了“便宜行事的旗帜”。然而，有些国家依然凭实力排进前10名榜单。超过8000艘船舶悬挂中国国旗，超过5000艘的注册地在中国香港。同样按吨位计算，拥有船舶最多的三个国家是希腊、中国和日本；按船员总人数计算，排名分别是菲律宾、印度尼西亚、中国、印度和俄罗斯；按造船吨位计算，则是中国、日本与韩国。

据说美国是全世界“不可或缺的国家”；就算这话还有道理，美国已经事实上不再是一个航运大国了。1970年，超过800艘商船悬挂美国国旗，占全球航运总量的15%。今天，虽然跨洋货运总吨位比以往任何时候都多，仅有约180艘商船悬挂美国国旗，占全球航运总量的约0.5%。在美国注册商船的数量排全球第21位，美国拥有的商船数量排在第11位。

建国之初，商业航运是美国的主要国家利益领域之一。约翰·汉考克（John Hancock，商人、政治家，美国开国元老之一，曾任大陆会议主席，观察者网译注。）既是美国独立运动的领导者，也为这份事业提供资金支持。合众国成立之初的经济政策讨论主要围绕如何保护与发展造船业及航运业展开；美国最早参与的武装冲突就是在大海上保护本国商船免遭英国人、法国人和阿拉伯人的掠夺。为什么美国的航运产业如今沦落为“侏儒”？有没有办法扭转这种衰败，还是说一切都为时已晚？

1960年至2020年，美国商船占全球船队比例变化图。美国海事局2023年8月报告

首先要回答的是，美国航运实力的衰落是否真的构成了问题。如果其他国家对海洋的兴趣导致他们能以更便宜的方式造出比美国更好的船、配备更优秀的水手，为什么不放任他们这样做呢？美国的商船队——按照《美国商船海员手册》中的简要定义，“一个国家的所有商船与配属船员”——真的有那么重要吗？

前海员、现任坎贝尔大学历史学教授，研究航海历史的萨尔瓦托雷·梅尔科利亚诺（Salvatore R. Mercogliano）论述了他的观点。“归根结底，我们并不在乎维持一支纯粹的美国商船队。我们就是交给那些悬挂巴拿马、利比里亚、马绍尔群岛旗帜的商船去干活，很多国家都是这样做的。我的意思是，他们完全把这项工作外包出去了。”

“这样做的好处是船只更便宜，因为你是从海外购买商船，比如在中国、韩国和日本制造的船。人工成本也很低，因为外国海员的最低工资标准是每个月666美元，相当于每天挣20多美元，非常之低。靠这种方式，一名美国消费者就能在沃尔玛和塔吉特买到各种各样的商品。所以，组建一支美国商船队显得毫无必要。”梅尔科利亚诺说。

然而，航运业与纺织品、电子消费产品存在好几点不同。最重要的是，它直接与美国的军事事务相结合。美国军事海运司令部（Military Sealift Command）的成员绝大部分由平民海员组成，这是为美国海军提供补给与运输行动的主要部门。美国交通部旗下负责监督商船海员事务的海事管理局（MARAD）2017年曾开展一项调查，结果显示，为了维持一支有能力承担战时军用运输任务且悬挂美国国旗的商船队，需要大约13600名合格的美国海员。但美国当时只能找到约11800人，存在13.2%的人员缺口。

此外，在战时，各国都会将悬挂本国旗帜的民用船只整合到军事后勤行动中。比如中国就定期在海军演习中纳入民用船只。海事安全计划（Maritime Security Program）是美国国防部在战时或国家紧急状态下调动民船的机制，目前只有60艘悬挂美国国旗的船只注册了该计划。

随着美国航运产业的江河日下，紧急军事行动缺乏足够的商船或水手仅仅是暴露出来的问题之一。梅尔科利亚诺说：“这样做（外包商船）的负面影响是，等一等，美国变得完全依赖外国的造船厂与航运业。如果他们对我们生气了——因为我们是美国，总是有办法惹人生气——就真的会造成混乱。”

近年来全球商业造船按建造商国家/地区分列的交付量。《华尔街日报》

“而且，你知道吗，你也是一个超级大国，你的军队部署在海外，你消费了20%，或者生产了23%的全球GDP，难道你不应该至少维持一个备用的航运船库，以避免在特殊时期被外国的航运业所拿捏吗？

他提到一个假设情况：“我总是开玩笑说，如果中国对美国发火了，他们根本不需要攻击美国。中国（拥有全球15%的商船队）唯一需要做的事情就是让自己的商船减速2天。你猜怎么着，突然之间，原定将按时抵达洛杉矶的那些商船都要迟到2天，对吧？这会给美国国内的物流带来巨大混乱，令美国人惊慌失措。我们正焦头烂额地试图修补漏洞，这就是问题所在。”

新冠疫情暴露了意料之外的供应链扰乱可能对主要经济体造成多么严重的破坏，尤其是对美国这个高度依赖进口的国家来说。由于近一半的国际贸易是通过海运进行的，敌对势力在海上发起的协同破坏行动可能会给美国带来经济灾难。

“这并不是说我们应该百分之百地仅让悬挂美国国旗的船只运输美国货物，这是不可能的。”梅尔科利亚诺表示，“但如果你认为自己是一个全球经济大国，你在外包的同时，至少应该给自己准备一点本国船队以备不时之需。如果你是哥斯达黎加这样的国家，那可能就不用操心了，因为你只需要接收国内需要的货物就足够。”

这并不是什么全新的教训。自由贸易教条主义者们的精神领袖——亚当·斯密本人在航运业和造船业问题上也是不折不扣的保护主义者。他特别称赞了英国1650年颁布的《航海法案》：

然而，在两种情况下，为了鼓励本国产业发展而将一部分负担转嫁给外国的做法看似是合理的。第一种情况是，某项特定产业是服务国防的需要。比如，（17世纪的）大英帝国国防在很大程度上取决于其水手和船只的数量。因此，《航海法案》恰如其分地授予英国海员和船只垄断本国海上贸易的权力，在某些情况下，要么绝对禁止外国商船参与运货，要么给他们施加严苛的负担。

重商主义时代过去后，这样的教训依然适用。梅尔科利亚诺提醒道：“我们之所以成立了美国商船队（US Merchant Marine）正是因为第一次世界大战时出现了同样的事情。这也是为什么美国通过了《琼斯法案》和其它的次要法案，因为我们意识到美国当时过度依赖外国航运的后果。”

第一次世界大战爆发前，美国的海外贸易严重依赖悬挂外国旗帜的船只——只有约十分之一的美国航运由本国船只承担。1916年通过的《商船法案》成立了美国航运委员会，即今天美国交通部海事管理局的前身。该机构负责监督商船行业的美国化进程，包括成立临时公司购买与维护船只。

1920年的《商船法案》（即《琼斯法案》）禁止外国船只在美国沿海航行，强化了新成立的美国商船队的地位。接下来在1928年，特别是1936年颁布的海事法为美国商船的建造和运营提供了补贴，并出资支持海员培训。

美国政府高度关注航运事业的这一时期恰逢大规模劳工组织崛起的时代。海员是成立工会组织的理想群体。历史上看，一艘船就是一座浮动的城市，船长是其中的绝对君主。他不仅制定法律，也是船上的首席医生与精神权威（因此历来有船长主持乘客婚礼的传统，《公祷书》也有专门介绍海上礼拜的章节）。毫不令人意外的是，这导致了权力的滥用。在1840年的航海回忆录《桅杆前两年》中，小理查德·亨利·达纳描述了一名水手因为在错误的时机向船长提问而遭到鞭笞的经历。

“水手们能做什么？如果他们选择反抗，那就是哗变；如果反抗成功，占领了整艘船，他们就成为了海盗；如果他们再度向当局屈服，就必须接受惩罚；如果不屈服，就只能一辈子当海盗。当一名水手反抗长官时，他也在违反法律，唯一的选择是成为海盗或屈服。就算听起来很糟糕，水手们也必须承受。这就是一名水手出海的目的。船长把绳子举过头顶，弯下身子，充分发挥绳子的力道，然后挥向那名可怜水手的背上。一下，两下——六下。”

美国的工会组织，特别是国际海员工会（1892-1937，即现代的国际航海家联合会前身）杜绝了此类私刑的上演，并通过谈判改善了海员的生活与工作条件。20世纪中期达成的协议意味着，美国航运业利益集团有动力与工会直接合作，填补海员的空缺。

1942年二战期间，正在穿越大西洋的美国商船队。资料图

国家、资本与劳工组织间的通力协作是美国新政时代最伟大的成就之一。到第二次世界大战结束时，美国船只承担了全球三分之二的航运量。战争期间，美国培养了超过25万名商船海员，其中8000人死于执行任务。在1946年，美国造船厂几乎每三天就下水一艘商船，战争期间共建造了约5500艘商船。

二战结束后，许多这样的商船被认为是多余的，于是美国政府把它们送给别国，填补对方饱受战争摧残的商船队，这就是美国人所熟悉的战后故事的开端：往往在美国的直接援助下，其它国家开始重建本国工业。

到20世纪60年代末，由于外国竞争、僵化的商业规范以及那个年代丑陋的劳资冲突，美国的航运产业（尤其是造船厂）陷入严重衰退。理查德·尼克松总统意识到这种情况是不可接受的，于是在1969年对国会的一次演讲中勾勒了他振兴美国商船队的全面规划：

“过去300年来，美国的航运业取得了长足的进步。然而，正如伟大的美国航海史学家之一、塞缪尔·艾略特·莫里森曾写道，如果美国丧失了建国者那‘驶向所有港口’的精神，那么一切现代化的港口、码头与疏浚航道都会失去意义。我们为应对挑战与机遇所制定的规划都是为了践行这种精神。

我希望并期待，这项规划将开创美国海运历史的新纪元。在这个新纪元中，造船业与船舶经营业将再度跻身于我国那些充满活力与竞争力的行业之列。”

1970年《商船法案》中恢复的补贴计划一定程度上实现了尼克松的愿景，但他本人的突然下台与接下来的财政紧缩时代，阻碍了进一步工作的开展。

前船长、航运业新闻服务公司gCaptain首席执行官约翰·康拉德五世（John Konrad V）评价道：“这是对整个航运业的一大振兴。你知道，那个时候成本很高，（许多人主张）让我们降低成本吧，出于方便，让我们把航运订单外包给其他国家吧。尼克松是最后一位试图推出重大航运政策的美国总统，不幸的是，这一努力被水门事件扼杀了。”

1981年，里根政府终止了对美国造船厂的补贴，而日本、韩国与欧洲各国继续补贴着本国的造船行业。私人利益集团纷纷拥抱外国供应商，最后找上了价格低廉的竞争对手，这令美国海军成为本国造船厂的最大客户，一直持续至今——期间伴随的经济扭曲已经达到了近乎垄断的程度。

美国航运产业中存在着四个相互交织的利益行为体——国家、船东与运营商、造船厂、海员。20世纪通过的一系列《商船法案》让国家牢牢地把控整个体系，所基于的理论十分清晰——虽然商业航运很大程度上由非国家的企业行为体组成，但它本质上是一个涉及直接服务国家利益的行业（类似武装部队），也理所当然该由国家监管。

去监管时代，所有的目光都聚焦在这个体系的低效与违规行为上，尤其是在一个财政紧缩的时代，关于浪费公共资金的问题。简单来说，美国航运业经受了其它主要经济部门在1920年到1985年期间同样遭受过的辩证批判。因此，关于应如何处理美国航运业的争论也就令人耳熟能详了。

英格尔斯造船厂的两艘“阿利·伯克”级驱逐舰。美国海军学会USNI网站

依然仅限本国商船通行美国内河与沿海航道的《琼斯法案》成为了众矢之的。2017年，当飓风“玛利亚”摧残波多黎各全岛后，这部有着百年历史的法案被（《纽约时报》的一篇评论）指责拖慢了救灾进度、正在“扼杀”波多黎各的民众，引发了广泛的舆论攻击。另一方面，长期形成的既得利益集团——也许国际航海家联合会（SIU）是最明显的例子——经常为该法摇旗呐喊，因为其中提供了保护劳工的条款。

正如“保守美国人”网站作者詹姆斯·平克顿（James Pinkerton）在“玛利亚”飓风袭击后写道，这部法案在糟糕的救灾工作管理问题中的角色被严重夸大了。而且，如果我们认为美国有必要维持一支本国的商船队，那么取消为数不多的保护性法案之一可能会适得其反。这并不是说没有改进的余地。

梅尔科利亚诺注意到，从科技角度来说，今天的物流行业相比100年前已经成为一头完全不同的野兽。“人们认为处理《琼斯法案》就是解决一切问题的灵丹妙药，会带来彩虹与独角兽。但这样做只能解决一部分问题，不是所有问题。我认为《琼斯法案》需要各种意义上的改革——任何一部1920年制定的法案都需要各种改革，我们需要研究这个问题并做出改变。但问题是，整个美国航运产业被划分为两个互不退让的阵营，支持《琼斯法案》的一方与反对方，双方都认为自己的理由非常充分，绝对不愿后退一步，甚至是流露出支持改变的迹象，因为他们害怕对手会借机施压。于是我们就被卡在如今的僵局中。”

梅尔科利亚诺认为，《琼斯法案》在国家安全与保护劳工方面是站得住脚的。“我认为《琼斯法案》起到了许多正面的作用。如果往来斯坦顿岛的渡轮是美国制造、美国运营、美国所有，我认为这是一件好事。不会有游轮在美国境内一次就停靠与滞留好几天，对美国的酒店等旅游企业构成挑战。我觉得美国人真的不会想同外国海员直接竞争，他们在这一行每天只挣20多美元。”

梅尔科利亚诺也质疑有关《琼斯法案》引发市场扭曲的主张。“每个人都想坐在那里宣称，是《琼斯法案》导致物价这么高。在美国，用卡车运货的价格是每英里不到2美元，你永远也找不到成本效益更高的方式。如果你想从巴尔的摩往纽约运东西，不管是不是用外国船，海运都不会比卡车运输更便宜。

另一个问题是，绝大部分美国人并没有生活在港口旁边，他们的住所大多距离港口不到100英里，所以你还是会在某个时刻把货物装上卡车。不管是跑短途还是长途，卡车运输往往是更好的选择。这就像一种条件反射，人们认为摆脱掉这部法律，一切都会变好。”

梅尔科利亚诺认为，必须以更周到、全面的方式审视航运政策：”1920年的《琼斯法案》不仅仅涉及沿海航运，也包括国际贸易、费率以及造船业的方方面面。我们需要仔细审视各个方面。”

然而在这些方面，尤其是造船与船舶运营层面，自由意志主义批评者正确地指出，与外国竞争对手相比，美国造船厂的效率极低，无法聚焦重点的补贴计划（往好了说）也对解决效率问题毫无帮助。

就算打造一支商船队的资本方面的问题得到解决——包括在美国造船、组建或扩大美国的航运公司——为这些船配备足够的船员与船副依然是一大挑战。根据海事管理局2017年的统计，就算美国商船队的规模已经严重萎缩，也依然没有足够的人手来填满每一艘船。就算那项调查的参数是准确的，也可能没有反映全部问题。

“我认为这项研究严重低估了美国的海员不足问题，如果被卷入一场真正的冲突，你会发现许多海员裹足不前，不愿意冒着风险出海，你知道的，比如被一艘中国潜艇或一枚导弹等东西击沉的风险。胡塞武装的所作所为已经让我们看清了这一点。”梅尔科利亚诺表示。

航海一直是一份困难重重、充满艰辛的工作，尤其是对于有家室的人来说。“我因为个人原因放弃了航海——我结婚了。每次出海都要持续很久，你会经常不在家。”梅尔科利亚诺承认。

而这些问题在新冠疫情期间变得更加严重。“新冠疫情制造了一个大麻烦，海员们要么被困在船上，要么无法登船。这导致了严重的人员错配。在船上的人基本上24小时被困在工作岗位上，这是每一个被困在工作岗位上的人的噩梦。他们出不去，或者是被困在家里，无法上船工作，也就挣不到钱。这也让许多海员下船之后再也不想回去。”

康拉德则认为，船员晋升通道受阻导致了这一行业的吸引力下降，工资增速没有跟上通货膨胀的速度，美国商船队的规模萎缩导致年轻人晋升船副的机会越来越少。“需要工作10年才能拿到船长的执照，这条路非常艰苦。因此，当你拿到船长的执照与一份工作后，就想在这个位置上干很久。海运是平均年龄最高的行业之一，因为有许多‘婴儿潮’一代的美国人依然留在行业里，他们不想退休。”

按照康拉德的说法，海员面临的过度监管可能是更加令人沮丧的因素。“我最近参加了一场会议，他们对我说，约翰，回到船上来吧。我还可以从中收获一定经验，不是吗？我只想出海一个月，也许不是一整年，至少出海一个月锻炼一下也没问题。但这是不允许的。因为需要我考一堆国际证书，最新的一份证书名为‘领导力原则’。这太离谱了。”

这样的情况也影响到普通海员。“没有在国际航海家联合会登记的海员，他们的收入不能超过初级船副，我认为这让他们处于进退两难之中。个人来说，我认为政府应该加大力度削减监管，砍掉那些无意义的培训，尤其是从最顶层裁员，这样才能开始让人才向上流动。”

无证海员对监管的担忧非常大。商船海员大体上可分为两类，有执照的和无执照海员——相当于武装部队中的军官与士兵。过去，美国商船队提供了其它行业几乎无法比拟的流动性。一名有才华、勤奋且有经验的无证海员可以申请参加执照考试，就能有资格担任商船上的船副职务。大概30年前，美国海岸警卫队——负责发放海员执照的机构——改变了这套标准，与联合国旗下的国际海事组织的标准保持一致。

康拉德说：“自20世纪90年代末以来，国际海事组织考察了世界各国海员的培训情况，发现存在巨大差异——当时美国的培训做的比其他国家都要好。美国的海员更加优秀，所以他们说，必须纳入美国的全部培训课程。需要一台模拟器，需要学习灭火——所有课程都是必修的。当你获得船副的资格时，不能说相当于一个完整的大学学位，至少也相当于上了6个月大学。”

韦恩·约翰逊（Wayne Johnson）是哈里·伦德伯格海员学校的招生主任，这家机构是国际航海家联合会在马里兰州松树角（Piney Point）为无证海员开设的培训中心。他认为，尽管航运业面临重重挑战，工会里依然充满了有天份的人才，但政府的繁文缛节是培训海员过程中的最大挑战。

约翰逊表示：“我们有能力在每一个港口派驻一名招聘人员。因此，我们实际上有——我不会说这个数字很高——但我们有充足的申请者。我的意思是，我们选拔项目申请者的标准非常挑剔。”

目前有1000名有志成为海员的报名者（几乎相当于两年的受训学员数量）正在伦德伯格学校排队等待培训。约翰逊抱怨：“我们的问题出在监管层面，现行的规章制度令我们很难培养出有能力的海员。”

位于纽约州国王角的美国商船学院（US Merchant Marine Academy）。美国商船学院网页

一艘船上有三个主要部门：轮机、乘务与甲板。约翰逊解释说，美国海岸警卫队的规定导致，进入甲板部门（船上最大的部门）的海员需要比另外两个部门候选人花费多一倍的时间受训。“这条规定严重限制了我们培训一名出色船员、让他充分准备好出海的速度。我们正在努力，但我们本可以做得更快。”

如今，弗兰西斯·斯科特·基大桥依然是一片废墟。马里兰州州长韦斯·摩尔宣布，大桥将在2026年之前重建。我们拭目以待。

美国的航运产业也是一片废墟，越来越多的利益集团——政治、商业还是劳工组织——都表达了要重建它的意思，我们同样拭目以待。

某种程度上说，美国航运产业的弱点已经无法通过分析来应对了，因为相关数据并不存在，或者早已过时多年。“海事管理局自2000年以来就没有做过船厂调研，已经25年了，我们本应该每年都做调研，为什么这会变成一个问题呢？”康拉德表示不解。“我们不知道。我们不了解我们的造船能力，我们不知道我们的船是什么状态，因为海事管理局还没有统计过。”

然而，要求将美国航运产业命运掌握在自己手中的政治意愿正越来越强大。共和党参议员马克·卢比奥、众议员麦克·沃尔兹与民主党众议员约翰·加拉曼迪、参议员·马克·凯利（凯利是美国商船学院的毕业生）今年5月发布了一份关于美国海事战略的咨询报告。1月份，包括这四人在内，二十多位美国议员呼吁拜登政府任命一名海事政策“沙皇”。

梅尔科利亚诺说：“每个人都意识到需要改变现状，因此，今天呼吁变革的人数量比过去任何时候都要多。一些工会也有了新的领导层。造船厂迎来了新的领导层。可我们面临的问题是没有一个支持美国商船队的代言人。海军有支持者团体，劳工有支持者团体，但在商船领域，我们只有航运公司、利益集团、造船厂……不存在一个商船领域的战争学院在那里呼吁，‘这就是我们需要的联邦海事政策’，因为没有人会为这种事买单。”

美国政府承担了过多的海事政策职责，因此，美国商船队短期内的发展前景将很大程度上取决于11月大选的结果。康拉德认为，下届美国政府对待商船队的基本态度将证明其是否真得在乎“行业振兴”。

“美国商船队面临着种种风险，而同样严重的是皮特（布蒂吉格，现任美国交通部长）拒绝承认风险存在。去国王角（Kingd Point）的美国商船学院看看吧，那里已经完全垮掉了。西点军校用在草坪养护上的预算都比商船学院获得的预算高很多。那里是一片灾区，正在分崩离析，看上去就像在一个第三世界国家。重建首先要从尊重做起。”

这个过程会很难。一个基本的事实是：美国在机械维护、人员培训、安全规章方面的行业标准远高于其他国家，这意味着极高的成本。大部分航运产业的重建需要从最基本的、基础设施的层面做起，这同样意味着极高的成本。而回报是：美国将变得更加安全，出现一个更具前瞻性的技术领域，以及越来越多的高薪工作岗位。

约翰逊简明扼要地形容：“我们是美国供应链的一部分，没有商船，货物就无法流动。我们不仅支撑着整个美国的物流，也在支持美国军队。不管他们需要什么，我们就会回应，把需要的东西送到目的地。”

美国不可能（甚至也不想要）再回到二战结束后达成的妥协方案上，那是美国航运业的黄金时代。然而，有迹象表明，在那些可以被称作“里程碑式”的领域，产业复兴是有可能实现的——最引人注目的是杰夫·贝索斯与（特别是）埃隆·马斯克对太空旅行的重视。或许，大卫·戈德曼（David Goldman）提出的“登月式”（moonshot）的产业政策框架同样可以运用到航运业上。