美国亚太同盟出现重大调整？新加坡学者解析

▎ 新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院院长兼总裁蔡承国

编者按

9月12日至14日，第十一届北京香山论坛在京举行。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院院长兼总裁蔡承国（Choi Shing Kwok）出席论坛，并参加“东盟与亚太地区安全架构”分组会议。东盟在南海问题上应该扮演什么样的角色？特朗普若上台，东盟各国如何应对？美国的亚太战略有怎样的调整？凤凰网《与世界对话》现场邀请蔡承国，对以上问题进行解读。

核心提要

1. 蔡承国认为，过去美国的亚太战略是“轴辐模式”，即以美国为枢纽，其他盟国围绕其展开。近年来，美国逐渐推动一种网络化的合作模式，不仅与传统盟友（如菲律宾、日本、澳大利亚）合作，还积极寻求与东盟中间有所谓”共同利益“的国家建立联系。比如针对“南海共同利益”形成的四方安全对话机制（Quad）。当前世界的不确定性增加，各国可能围绕各个议题展开合作，所以未来小多边主义形式（minilateralism）会更加普遍。

2. 蔡承国指出，各国各地区都在应对美国大选的不确定性，尤其是特朗普开启第二任期的前景。例如欧洲需要增强自身的实力和军事力量。但东南亚地区除了一两个国家之外，不需要有太多的调整。而针对美国的外交上全球霸主地位和内部收缩压力的矛盾，蔡承国指出，美国主导全球的概念已经成为美国公民身份的一部分，他们短时间内难以接受新的全球秩序，但新的时代已经来临。蔡承国认为美国目前的“制造业回流”政策并不现实，美国的长处是成为技术和新商业理念的生产者。

3. 蔡承国认为，东盟与欧盟的不同之处，在于东盟以共识为基础运行，而未形成超国家组织。在南海与台湾问题上，任何东盟国家都不会希望在这些问题上发生冲突，因为这与他们的利益相悖。因此，最大的风险可能更多来自意外事件或局势失控，导致事态升级，而不是任何一方有意引发冲突。由于无法干预大国之间的核心利益争端，东盟的主要目标是防止紧张局势升级，并提供平台促进对话。蔡承国认为，东盟通过定期会议和沟通渠道，能够帮助各方管理这些问题，避免冲突的发生。

对话｜凤凰网国际主编 侯逸超

编辑｜侯逸超 黎人恺

▎ 9月13日中午， 新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院院长兼总裁蔡承国接受采访现场。图源：凤凰网

美国如何建立新的多边机制以干涉南海？

《与世界对话》：在今年的香格里拉对话中，美国国防部长奥斯汀说：“好吧，我们美国在亚太地区的战略会从轴辐模式（ hub-spoke model）转变为重叠融合模式（overlapping convergence）。”您对此有何评论？美国是否只想和日本、韩国和菲律宾联合起来，把其他国家排除在外？

蔡承国：我认为拜登政府确实试图提出民主国家聚集在一起的想法，一个真正基于政治取向的团体。但我认为，当他们真正开始这样做时，他们才意识到这是非常狭隘的。因此，根据劳埃德·奥斯汀部长所说的，当回顾过去一年发生的事件，我们可以发现不同国家实际上更像是以一种网络的方式聚集在一起，而不是以轴辐式的方式。

▎过去，在美国亚太战略的轴辐模式（hub-spoke model)中，美国居于中心，是“轴（hub）”，而其他国家则是“辐条（spoke）“。而如今，美国的多边关系呈现出类似于“网络”（network）的状态

这其实是在重新定义国家之间的合作方式。我认为在过去，这些国家合作的基础是，美国作为枢纽，盟国则像辐条一样围绕在其周围，甚至现在某种程度上仍然如此。而在过去一年左右的时间里，基于这个基础，又形成了新的联系，这种联系不仅限于盟国之间，还扩展到其他国家，这些国家是围绕共同利益而协作的。

你提到的四方安全对话机制（Quad），包括印度、日本、澳大利亚和美国，我认为他们走到一起是因为在南海地区可能有共同利益，这或许是出现的一种合作模式。但也有其他形式的合作，比如双边甚至三边合作。当然，如果从这个角度来看，美国本身也与东盟有联系，对吧？所以美国也是这一架构的一部分，他们是我们的对话伙伴之一。（编者注：7月12日，外交部发言人林剑表示：“在中国和东盟国家共同努力下，当前南海局势保持总体稳定。中国将与东盟国家一道，继续致力于维护南海和平稳定，推动本地区繁荣发展。我们敦促以美国为首的域外国家切实尊重地区国家维护本地区和平稳定的努力，停止采取不利于本地区和平稳定的言行，停止做南海和平稳定的麻烦制造者。”）

▎7月29日，美日澳印四方安全对话机制（Quad）外长会议在东京举行。图源：路透社

所以我并不认为这是新的模式。真正新颖的可能是某些利益的提升，使各方更加紧密地走到了一起。

蔡承国：短时间内美国人无法接受失去全球主导地位

《与世界对话》：去年您提到亚太地区正在发生的一些特殊情况，也就是小多边主义。这涉及美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、四方安全对话机制（Quad）等相关机制以及美国的其他盟友。您是否曾预测到这种小多边主义（minilateralism）可能会给整个地区带来一些出人意料的状况呢？您现在的评估是怎样的呢？

今年也是美国的大选年，我看到很多新闻说一些国家想要针对特朗普进行风险对冲，因为他们担心特朗普可能会再次当选。他们认为特朗普会背叛盟友，所以这些国家需要向中国靠拢。你对此有何看法？

蔡承国：我认为这是两个不同的问题。就小多边主义而言，我认为这种形式会变得更加普遍，甚至现在已经如此，因为当前世界比过去更加不确定。这意味着将会有许多不同的问题出现，并影响到多个国家。由于这些多样化且复杂的利益影响着不同国家，它们会围绕这些问题展开合作，因此对小多边主义的需求也随之增加。

▎2023年9月，国务院总理李强出席第26次中国-东盟(10+1)领导人会议。图源：中国驻欧盟使团

同时，在东盟和东南亚内部，我们的国家群体非常多元化。尽管东盟成员国之间有一些共同的基础利益，但在某些问题上，成员国之间未必总是存在共同利益。因此，这将成为他们加入小多边合作的动因。我认为这很自然，是对当前世界局势的回应，因此这种趋势将会持续下去。

至于美国大选的问题，由于今年11月的选举，未来美国政策的方向确实存在很大的不确定性。我认为，世界各国都不希望再次面对特朗普第一任期内的那种不确定性。

如果特朗普赢得第二任期，各国显然将面临类似的局面。因此，确实每个国家、每个地区都希望建立更稳固的基础，以应对这些不确定性，因为他们无法预测选举结果。他们可能需要做一些准备，比如欧洲，他们需要增强自身的实力和军事力量，以便在美国采取某些行动时能够有效应对。至于东南亚地区，除了可能有一两个国家需要重新调整外，整体上可能不需要太大变动。无论是特朗普政府还是哈里斯政府，都将带来一定的稳定性和连续性。特朗普第一任期内并没有过多关注东南亚，因此与东南亚的关系基本上维持了之前的状态。

▎ 2017年，时任美国总统特朗普出席美国-东盟峰会。特朗普任内对东南亚并未投入较多关注。今年五月美国外交关系协会（Council on Foreign Relations） 分析称，除菲律宾坚定站在美国一边之外，其他主要东南亚国家都试图维持在中美两个大国之间进行对冲的传统做法。图源：路透社

《与世界对话》：是的，关于特朗普政府和他们可能继续做的事情，我有一个跟进问题。我读了一篇《外交事务》上的文章，其中提到美国面临的外交政策困境。一方面，他们希望在亚太地区保持霸主地位，维持首要地位；另一方面，来自中产阶级和工人阶级的内部压力却希望美国采取收缩政策，希望将资源和产能转移回美国，比如工厂和资金。那么您如何看待这种困境？在未来几年，这种困境可能会改变东南亚的格局吗？

蔡承国：我认为这里有两个不同的维度。在全球主导地位方面，这种观念深深根植于美国人的思维中。因为自第二次世界大战结束以来，美国一直是最大的经济体和工业强国，并且能够保持这一地位。即便在今天，按某些指标来看，美国仍然是世界上最大的经济体。在经济活力方面，美国也是未来技术的主要生产者。因此，我认为，全球主导地位已经成为美国普通人身份的一部分，他们很难在短时间内改变这种观念，接受一个不同的世界秩序。

但我认为那个不同的世界几乎已经来临。他们需要认真思考并适应这一变化，用竞争的视角来审视不同的情况，同时进行必要的调整。因为我不认为他们能够回到50年前或甚至20年前的状态。这是第一个维度。

另一个维度是，（美国）中产阶级在就业方面面临困境，他们认为工业岗位回流，尤其是与制造业相关的工作回流，是解决方案，因为过去就是这样做的。然而，从我个人角度来看，这种经济政策实际上并不符合现实。

▎房屋建造技术公司Boxabl位于拉斯维加斯的生产线。

我认为，未来可能发生的情况是，鉴于美国的成本结构，他们仍然能够成为技术和新商业理念的生产者，并在这些领域保持主导地位。然而，他们不太可能在美国本土大规模生产这些技术和产品。这并不意味着他们无法实现繁荣，实际上，只要能够制定出合适的经济政策，他们的经济依然能够保持繁荣。

东盟在亚洲安全中扮演什么样的角色？

《与世界对话》：最后一个问题是关于东盟的。在今年的香格里拉对话会上，我感觉新加坡、马来西亚和印度尼西亚可能在防务安全理念上与美国存在不同的看法。我非常好奇所谓的“东盟方式”是什么，东盟的安全理念是什么？如何应对南海、台湾海峡等许多潜在的危机，这些危机可能会对东南亚产生重大影响？如何处理这些问题呢？

蔡承国：我认为，当人们谈论“东盟模式”时，实际上是指东盟内部的运作方式，即努力建立一个社区并管理多样性。毕竟，东盟在政治结构、经济结构和民族构成方面都非常多样化。为了确保有效的合作，东盟需要以共识为基础进行运作，因为任何不基于共识的做法，都可能因成员国之间的多样性而引发分歧。

这是东盟内部的运作方式。当东盟试图与外部世界互动，并将其纳入一个以东盟为中心的结构时，东盟的方式也成为其中的一个组织原则。我认为问题在于，其他国家习惯于不同的组织原则。许多人未能意识到，欧盟和东盟之间的区别在于，欧盟实际上更为同质化，并且建立在一个法律框架上，从而形成了一个超国家组织。而东盟并不存在这样的结构，未来也不太可能出现。因此，东盟总是需要将各国召集在一起进行讨论。有时这种方式可能会比较缓慢，但最终能建立更为坚实的基础。

关于南海问题，我认为南海和台湾海峡的问题可能会影响东南亚的前景。我认为任何东盟国家都不会希望在这些问题上发生冲突，因为这与他们的利益相悖。他们希望这些问题不会演变成激烈的冲突。人们普遍认为，无论是美国还是中国，都不希望在这些问题上发生冲突。因此，最大的风险可能更多来自意外事件或局势失控，导致事态升级，而不是任何一方有意引发冲突。

▎9月13日，中国和东盟国家在西安举行落实《南海各方行为宣言》第22次高官会。图源：外交部

为了防止这种情况的发生，需要更多的对话和会议。东盟方式，即定期举行会议，有时讨论一些较为平凡的议题，这种做法是合理的。因为在会议间隙，各方可以讨论更棘手的议题，并通过建立人际关系，在会议之外沟通，从而解决问题或缓解紧张局势。我认为，如果未来出现任何意外事件，我们希望能够采取这种方式来应对。

《与世界对话》：从建立各国之间舒适且有韧性的网络的角度来看，东盟可能需要采取一些措施，例如劝说菲律宾、越南等国家回到谈判桌前，以便采取更温和、和平的方式来处理问题。

蔡承国：是的，我认为台湾海峡和南海这些问题都是主权问题，难以轻易解决。因此，目标并不是尝试解决这些问题。东盟显然无法介入并解决这些问题，因为这些问题涉及的红线立场非常根深蒂固，各方对此立场坚定且正当，因为这些问题直接关系到相关国家的核心利益。

东盟能做的就是鼓励各方妥善管理这些问题，防止它们升级，并在局势紧张时采取措施进行缓解。那么，东盟如何做到这一点呢？我认为，东盟并没有能力对任何国家——尤其是美国和中国——进行指示。然而，东盟可以通过与双方保持友好关系、积极接触双方，并提供双方互相会面的渠道来发挥作用。我认为这就是东盟可以尝试做出的贡献。

《与世界对话》：谢谢您。