有人投诉理发店把自己的刘海剪坏了,要求恢复原样,否则要跳楼自杀;有人办理的美容卡到期了,没使用完的美容服务,要求商家赔偿。
孙悦是东部沿海某市商务局的一名科员,从2022年开始,处理美容美发、住宿、餐饮等服务行业的12345诉求成为她工作的一部分。有次在诉求人和美容店老板的争执中,她得知,两名市监局的同事上前劝架,结果两名工作人员一人挨了一巴掌。
孙悦说,市商务局是一个制定全市内外贸易的发展规划的经济部门,然而,现在自己的角色更像是一名调解员。“不管群众诉求是否合理,‘安慰’、‘道歉’都是工作的常态。”
12345热线的前身是市长热线。1983年,沈阳市开通全国首部市长热线。到2010年左右,全国陆续有城市将市长热线与工商、城管、市政、供电等多条部门或地方专线合并,成立12345非紧急救助热线。
2021年,根据《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》要求,为了进一步提高政府为企便民服务水平,各地区将多渠道的政务服务便民热线统一为“12345政务服务便民热线”。
随着“有事就打12345”的宣传普及,以及上级政府对于12345“接诉即办”考核的重视,这一热线逐渐成为群众解决问题的首选。这其中,不合理、不合规的“越界”诉求也相应增加,基层治理有时不免陷入忙而无功的被动处境。
“忙而无功”
12345热线的忙碌,始于热线服务中心接线端。
话筒那头的声音经常“骂骂咧咧,肆无忌惮发泄情绪”。有人投诉三甲医院的医生给自己开太多检查项目,不如住院报销比例高。
王露的一天从处理生活琐事开始,她以前是成都的12345接线员。电话中,投诉人要求她逐字填写诉求,并复述一遍。也有和她父母年纪相仿的人,投诉工地拖欠工资,但不愿通过法律途径救济。
面对骂声,王露只能视作一种“修炼”。无奈时,她会把耳机调至静音,默默待对方骂完,再接话。与她同期入职的30人,不到半年离职了20多个。
王露告诉澎湃新闻,接线员是八小时工作制,属于外包员工,她平均一天接听150次电话。每月通话量达到3000次,收入才能超过四千元。
基础的咨询类问题,如咨询法律法规、办事流程、职能部门办公电话等,接线员可以通过查询12345知识库获取答案。求助、投诉、举报类问题,则需要接线员记录在工单上,由上级集中分配到管理部门,或者群众诉求所属的辖区,再下派到具体街道和乡镇。
一些诉求在王露看来并不合理。比如,有人希望“工作人员把熊猫喂胖一点”。但她只是接线员,无权代表职能部门回应或拒绝,只能一一记录下来,等待职能部门解决。
孙悦就身处在12345的“延长线”上。她所在的商务局内贸科主要负责制定全市商贸发展规划、政策,拟订流通领域消费促进。据她了解,科室几乎所有人都要参与“12345”工单的处理。
为此,她每天要花两三个小时在此项工作上——涉及钱的最为棘手,经常有诉求人要求对预付卡退款,尽管有的已经享受过优惠减免,有的预付卡已经超过使用期限。而商务局没有直接执法权,她和同事只能尽量协商。
商家不接电话,他们跑去店里。店里老板不在,他们只能往返多次。因为有三个工作日内办结的期限要求,遇到不配合的商家,就要申请工单延期处理。
孙悦记得,有人投诉洗车店、洗浴中心“跑路”,他们去了现场,联系不上商家。而诉求人的损失金额没有达到立案标准,他们也无能为力。
“我很理解您的心情”是杨康常挂在嘴边的话。他是某一线城市的税务局工作人员,处理12345工单一年多,商家未开发票、企业偷税漏税,未给职工缴纳社保,是他接到最多的诉求。
税务局不允许处理人员催挂电话,有时,他会成为一个情绪回收站。有位大姐投诉个税专项附加扣除被前夫填报,一个小时里,不停讲述前夫如何花心,如何出轨。也有投诉企业未缴纳社保的人,吐槽起老板的为人处世。
为了不耽误手头工作,如期交付部门的周报、月报,杨康不得不边听电话,边处理其他业务。如果被人投诉服务态度不好,他就要写整改报告,做情况说明。
据杨康介绍,税务局一直强调“以纳税人为中心”,“服务性”在各类考核指标中排在首位。诉求人“满意率”正对应了考核指标中的“服务性”,因此面对不合理诉求时,他常常感觉自己才是“弱势”的一方。
之前,杨康所在的部门花费四个月处理了一个重复工单。他记得,同事遇到一个考研失败的年轻人,投诉“网课”商家未开发票,“其实是想要回考研课程费用”。
杨康的同事已经让商家补开了发票,并协商部分退费,但诉求人并不满意,直到商家最后同意退全款。然而12345回访时,对方却评价 “不满意”,理由是商家应该给他精神赔偿。
杨康说,“低头认错”是工作的常态。有时为了安抚诉求人,他们会尽量共情,甚至说,自己也有过类似遭遇。有人个人所得税没有及时申报,产生了滞纳金,拨打12345称,税务局没有电话通知。“实际上,税务局有过短信提醒,也在互联网平台多渠道做过宣传。”为了安抚对方,杨康回复说,可能我们宣传不到位,希望您能理解。
还有一类常见情况,投诉人因与企业或者企业老板有矛盾,举报企业偷税漏税,但常常并未持有证据。
杨康所在的区要求12345工单满意率百分之百,“不满意”工单不能办结。因此,即便是不合理诉求,只要诉求人不满意,就必须再次处理。
但如果诉求人逾期不评价,会被默认满意。“多数不合理的工单,终结的方式就是诉求人自己放弃。”杨康补充道。
与此同时,孙悦也表示,区政府有“回头看一次”的办法,即“不满意”工单有一次退回再处理的机会。如果诉求人还不满意,可以向上说明情况后不再处理。
2023年10月24日,沈阳,2023数字营商环境改革创新发展峰会暨中国政务热线40周年发展大会举行。视觉中国 资料图
被量化考核的“满意率”
有人投诉二手车企业不支持七天无理由退货,商务局工作人员多次找企业协商,但对方久拖不决,原因是购买协议上标示了不支持七天无理由退货。孙悦记得,后来她的领导垫付了六千多元的赔偿。至今,这笔钱也没从二手车企业全部要回。
在杨康看来,诉求人的满意度这一指标,让基层背负了很大的压力。
对此,中南大学公共管理学院讲师雷望红深有感触。2017年,她到江苏省某村就12345热线治理做了20天调研。
村里分管12345业务的副书记带她看了近几年的工单。有村民打12345说自家田地被雨水倒灌了,需要疏通。最终,村干部带着铁锹,帮村民把田里的水排出去。
雷望红感慨,这些事情,村民自己动手就能解决,但“12345”太好用了。
该村所属的辖区要求12345办结率达到100%,满意率不低于90%。镇政府为了保证满意率,每月对各村不满意工单进行统计排名,排名靠后的村子,年终考核及行政资源分配会受到影响。
因此,村干部明知某些诉求不合理,也会尽量解决。在雷望红看来,这让涉事双方关系有些微妙,有村干部到村民家里解决问题会拍照、录音,留存证据。
据雷望红观察,“12345”处理的事务日渐泛化,一些本属家庭责任范畴的事也纳入了进来。
她以“110”为例,很长一段时间,110的宣传口号是“有事打110”、“有困难找警察”。但110的基本职责是维护社会治安。“你忘带家门钥匙,可以找开锁公司。如果打110就能不花钱解决,越来越多人会效仿,占用公共资源。”
此外,在她看来,群众的满意度容易受多种因素影响。“处理结果没有达到诉求人的心理预期,诉求人当天心情不好,都可能影响满意率。”
北京工业大学副教授安永军长期研究基层治理。据他了解,有的地方将12345热线列为“一把手”工程,如果考核排名倒数,“一把手”不允许被提拔。
以北京市为例,“北京12345”公众号每月通报上月全市12345“接诉即办”综合排名。分别通报排名靠前和落后的街道乡镇、区、市级部门和国有企业。综合评分由“响应率”、“解决率”和“满意率”三个考核指标组成,分别占比20%、40%、40%。
雷望红解释说,2010年前后,各城市刚开始推行12345,群众拨打12345的意识,和基层政府的服务意识都不强。“考核满意率倒逼基层政府回应群众诉求。”
2022年底,《北京党建引领接诉即办改革发展报告》显示,五年来,北京市12345市民服务热线受理群众诉求破一亿条。
为了防止不合理诉求给基层政府增负。安永军提到,2019年左右,北京市允许基层政府对于“12345”诉求有13%的剔除比例,经上级机关审核通过,可以不纳入“满意率”、“解决率”考核。而从2023年上旬开始,北京不再对剔除比例设置上限,进一步规范设立了383项不纳入考核事项清单。
安永军在街道调研时发现,每月街道处理的200件诉求中,有接近半数可以申请剔除。但如果剔除不通过,可能影响基层政府的考核排名。因此,基层政府往往做两手准备,提交剔除申请的同时,尽可能解决诉求。
有专家提醒称,12345“接诉即办”综合评分排名,未必完全对应基层政府的工作投入和表现。原因在于“有的街道人口密集,老旧小区集中,诉求量大;有的街道辖区内居民小区少,诉求量少。”因此,“满意率”、“解决率”的环比、同比排名,也应当关注。
2024年5月10日,四川省成都市,成都商协会走进12345活动。视觉中国 资料图
增加的行政成本
“12345热线灵不灵?”2023年3月,雷望红问湖南某县12345政务服务热线受理中心的一名干部。
“12345只能解决能解决的问题,解决不了不能解决的问题。”
雷望红也曾拨打过12345。那次,她陪朋友去某5A级景区游玩,发现观光小火车的单程、双程价格一样,觉得很不合理。后来,处理工单的人员向她解释,该景区门票免费,所有的盈利项目主要靠观光小火车。
雷望红意识到,一些结构性问题很难解决。她在基层调研时,有干部告诉她,村民投诉家门外的马路太窄,会车不便,要求政府拓宽马路。但乡镇政府并没有相应预算,且优先级项目需要招商引资。
安永军说:“政府资源是有限的,不可能解决所有问题。”
不同地区12345工单办结期限不同,通常在一到两周左右。有些问题的解决,需要从长计议,短期内只能采取应急方法。
他以老旧小区自来水管老化,居民吃水困难为例。他在调研中发现,该诉求牵涉到居民房屋产权、政府预算规划,以及居民之间协商等多重问题。但12345工单要在七天内办结,职能部门只能用车拉水,暂时解决居民的吃水问题。但类似的投诉还可能发生。
街道乡镇通常是12345热线的终端,也是最终的承压阀。
有街道干部告诉安永军,一些模糊诉求,既和职能部门有关,又跟街道乡镇有关,当12345热线平台不确定该由谁负责,或者职能部门能够根据相关条例退单成功时,这些诉求就会派发给街道乡镇。
安永军补充说,街道乡镇退单比较困难,因为诉求在辖区内。街道乡镇退单不成功,还可能面临惩罚。
受访的一位行政管理学者告诉澎湃新闻,目前北京很多街道在12345“接诉即办”方面投入成本很高。每个街道都有“接诉即办”的调度部门,将诉求分配给相应的业务科室和社区,并收集反馈工单。
前述学者提到,综合评分靠前的街道,通常调度部门有五六个在编人员负责,同时聘请第三方劳务人员,工作强度也很大,要日调度、日督导、日总结。
安永军表示,有些诉求找社区就可以直接解决,但群众对上级政府的信任度远高于基层政府——于是找到12345,就涉及到市、区、乡(镇)街道、村(社区)四级,相当于增加了行政成本。
在雷望红看来,12345热线是对现有基层治理体系和法治体系的一种补充,在其承载能力范围内,可以解决一定的问题。“但如果放在特别高的位置,就一定程度上吸附了其他解决问题的渠道。”雷望红说。
“12345”的功能定位需更清晰
2024年4月13日,“12345临沂首发”公众号公布了第一期不合理不合规诉求。截至今年7月底,该公号已累计发布共计90条不合理不合规诉求。有人因银行月供未还款,被银行起诉,要求银行撤诉;有人离职后还要求住在员工宿舍;还有人因手机欠费停机导致客户流失,要求移动公司给予赔偿……
在雷望红看来,公布不合理不合规诉求,对于群众教育确有必要,能引导群众认识到哪些诉求是不合理的。
“不合理诉求耗费太多治理资源。”田先红是华中师范大学的教授,他从2009年开始做基层信访治理研究。在他看来,改变现状成本最低的办法是调整12345“接诉即办”考核机制。例如,用“万人诉求比”(万人诉求比 = 诉求数 / 人口数✖10000 )代替对满意率、解决率的考核。
田先红解释道,辖区内“万人诉求比”越低,说明每万人中,诉求量越低,一定程度上,能反映解决问题的能力。数据具有客观性,也能改变“满意率”、“解决率”全靠群众说法的不确定性。
而雷望红则建议,设置满意率考核调节机制。当不合理诉求增多时,适度降低对满意率的考核要求,比如满意率达到80%到85%,就算考核通过,对基层政府干部的年终绩效和提拔任用不构成影响。相应地,如果出现庸政、懒政和怠政的现象,再强化考核要求。
使用12345热线,对于群众而言,基本属于零成本、零门槛。雷望红建议,对于重复反映不合理诉求的人员,有关部门可进行批评教育,并建立惩戒机制,在一定期限内,屏蔽其来电。
据安永军观察,12345热线常见的宣传标语有“12345 有事找政府”、“12345 心系你和我”等等,功能定位模糊。他认为,政府应当在公众宣传中明确12345热线的功能定位,引导群众更好地使用该热线。
在田先红看来,群众民主评议,由村民投票表决诉求是否合理,或许也是加强群众教育的一种办法。
事实上,更直接的反映与解决问题也是干群互动,加强与群众联系的通道。雷望红认为,如果问题都通过12345来解决,也意味着基层干部和群众之间的联系弱化,社区(村)干部运用情与理调解问题的能力也会被削弱。
(应受访者要求,文中人物王露、杨康、孙悦为化名)
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