风声｜高考期间强制企业停业停工？好心，但违法

作者｜赵宏

特约撰稿人

又到一年一度的高考月，不仅每个有高三孩子的家庭进入备战状态，整个社会同样弥漫着紧张气氛。作为中国最重要的考试，高考不仅是检验学生学习成果的方式，还是获得客观评价进而赢取学习资格、获得学位、甚至进行资源分配的关键手段。

在找工作甚至考研考博都开始越来越倚重本科毕业院校的时代，“一考定终身”虽然政治上不见得正确，却是无法回避的现实。

多地为高考中考，叫停娱乐行业

每逢高考日，市民几乎都会收到相关部门的温馨提示：为了给考生营造一个安静舒适的复习、考试和休息环境，小区内正在装修的住户尽量暂停施工装修；居民尽量避免在室内举办聚会宴会，以免噪音影响考生休息，尤其是不要在露天举行文化娱乐活动；考点周边的车辆或是进入居民小区的车辆尽量关闭报警系统，尤其是勿鸣放喇叭等。

而在考点周边除了学校安保人员外，也都会有很多民警值守。每次看到这一幕，也会为整个社会对考生的关爱和呵护所感动。

上述提示，基本都能获得市民的普遍理解。但在这些一般性提示之外，有些地方政府的通知就显得格外突兀。例如5月31日，甘肃省天水市秦安县文体广电和旅游局发布通知称：“高考、中考期间，各广场舞蹈队不得携带音响设备到考点、居民住宅区、考生集中住宿的宾馆、旅店等附近露天活动场地（不得）组织广场舞活动，确保考生休息不受影响和干扰；各KTV、网吧、游艺厅等暂停营业，并履行向顾客告知和劝说义务。”

为确保该通知实施，秦安县还特别规定，“考试期间，兴国镇、西川镇对辖区内相关文化娱乐场所进行巡查监督，县文化市场综合行政执法队对城区内相关文化娱乐场所进行巡查监督，如有违犯，将按照相关法律法规从严、从重处罚”。

秦安县的上述规定，并非孤例。江西万载县文化广电新闻出版旅游局也于5月31日发出类似通知，在6月6日至9日和6月16日至20日的两个考试周期内，该县要求县城内的娱乐场所一律停止营业；违反规定的，同样从重处理。

更严苛的，还有福建省屏南县政府，不仅要求高考和中考的两个考试周期内，县城内各类娱乐场所停止营业，还要求县城区各类建筑工地、板材加工厂及住宅装修等作业，在此期间内全部停止施工。

停业停工的规定，于法有据吗？

上述通告的初衷很好，都是为了给考生营造一个安静舒适的复习和考试环境。但从法律角度而言，涉及的首要问题就是：要求全县内所有的娱乐场所，甚至是建筑功底、板材加工厂及住宅装修作业，在考试周期内全部停业或停工，有法律依据吗？

天水秦安县和福建屏南县的通知，都没指明要求娱乐场所暂停营业的法律规范是什么；只有江西万载县的通告中说明，其依据的是《环境噪声污染防治法》和《江西省环境污染防治条例》。

但是，《环境噪声污染防治法》仅规定“经营中的文化娱乐场所，其经营管理者必须采取有效措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准”，并不能找到行政机关可在特定期间基于噪声干扰的预防而要求文化娱乐场所暂停营业的规定。

作为《环境噪声污染防治法》的具体实施，《江西省环境污染防治条例》中同样找不到相关的授权。

“对公权而言，法无授权即禁止；对个人而言，法无禁止即可为。”这是法律处理国家权力和个人权利的基本诫命。这就意味着，如果没有法律的明确授权，地方政府包括作为职能部门的文体广电和旅游局，无权随意要求文化娱乐场所仅因高考期和中考期就暂停营业。

《环境噪声污染防治法》要求处罚和追究法律责任的，也只是这些文化娱乐场所所产生的边界噪声超过了国家规定的环境噪声排放标准。

其实，为避免娱乐场所制造噪音干扰居民生活，《环境噪声污染防治法》已规定，“新建营业性文化娱乐场所的边界噪声，必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，市场监督管理部门不得合法营业执照”。

《娱乐场所管理办法》也明确规定，“娱乐场所不得设立在下列地点：”……（三）居民住宅区；（四）《中华人民共和国未成年人保护法》规定的学校、幼儿园周围……娱乐场所与学校、幼儿园、医院、机关距离及其测量方法由省级人民政府文化和旅游主管部门规定”。同时，依法登记的娱乐场所申请从事娱乐场所经营活动，也必须“符合国家治安管理、消防安全、噪声污染防治等相关规定”。

这些规定，已经确保包括KTV、网吧和游艺厅在内的娱乐场所，会与学校、居民小区保持相当的距离，也避免了其对居民生活产生的噪声影响，以及对未成年人的不当诱惑。

既然法律已经做了上述安排和考虑，那么个别地方政府再要求当地所有娱乐场所在高考和中考考试周期内全部停业，就不仅于法无据，也属于“用大炮来打小鸟”的过度手段。

这违反了法律要求行政机关在执法时所选择的手段与所达到的目的必须互相匹配，行政机关应尽量选择对当事人权利影响较小的方式的比例原则，反而是简单粗暴执法的又一典型。

如果说要求娱乐场所在考试周内暂停营业，或许是执法部门考虑不周，未能顾及法律为避免娱乐场所滋扰居民的正常生活以及影响未成年人，已经在核发许可证照，要求与学校、幼儿园、居民小区等场所保持距离方面、平常的噪音检查等方面做了考虑和安排，那么要求所有的建筑工地、板材加工厂等行业也全部停止施工，几乎就是权力的任性了。

而且，上述政府通告中，无一例外附上了“如有违犯，都将从严、从重处罚”的威吓。这种措辞，不仅与法治要求严重不符，也会对当地政府形象产生恶劣的负面影响。

停业规定背后的经营权，该如何保障？

行政实践中，动辄就叫停某类行业的做法并不少见。为应急管理或公卫防御，很多地方政府甚至层级更低的街道办事处，在无上位法依据的情况下，就要求商铺门店暂停营业，或让企业单位停工停产。

这类举措，看似为了服务于公共秩序、公共安宁等公益目的，却忽视了营业者的经营权，以及附着于经营权之上的财产权和其他权益。

经营权和营业者的劳动权、职业自由紧密相连，都是由宪法所保障的基本权利。既然属于基本权利，公权力机关不仅在干预时需要具备法律、法规等形式依据；还必须符合比例原则、禁止不当联结等实质正当理由。

尤其是不能在不顾及对当事人可能造成的严重损害，不权衡允许当事人营业与否就认为会给公益造成危险，是否会存在其他更妥当、损害更小的处理方式的前提下，便以抽象的公益目的为由，干预甚至牺牲个人权利和私人利益。

这种做法，既悖离法治的基本要求，也是对当地营商环境的破坏。因为它影响到企业、商铺可以进行稳定有序经营的营商信心，也无法建立起公众对于地方政府践行“优化营商环境”“保护民营企业”等理念的信赖。

很多网友在看到上述通告时指出，行政执法“任性”的地方，往往都是经济并不繁荣的地方，这似乎显得讽刺。其实，考察法治与经济之间的正向关系就会发现：法治就是最好的营商环境。

这是最朴素的道理，实践起来却并不容易。

回到大面积停产停业，即使地方政府真有充分理由要求某些企业或商铺在某段时间内，为了某项绝不容忽视的公共利益而停产停业，按照法律规定，政府也需对企业和商铺为公益所做的特别牺牲而予以补偿。具体的补偿项目和数额，又可参照《国家赔偿法》里有关行政机关违法要求停产停业处罚的赔偿。

没有任何弥补就要求私人作出牺牲和让步，即使这个决定是政府所做，也同样无法经得住合法性检验。由此出发，上述地方政府的通告中，要求有关企业必须停产停业，如果不停业停工还要被重罚，不顾这些企业、商铺可能遭受的损失，同样体现的是权力任性。

高考中考时期，我们祝福每位参加考试的学生都能得偿所愿，顺利通关，为自己赢得更美好绚烂的未来。但是，更好的未来并不只依赖于个人努力，它同样关乎我们生活的社会是否真的遵从法治、尊重权利，是否珍视生活在这个社会下的每个个体的尊严。

所以，为孩子创造更好的未来，并不只是在他们高考和中考的这几天，就简单下令要求娱乐场所和建筑工地进行停业停产，而是在每一天都真正努力地给他们提供一个更良善正义的社会环境。

“法治理想国”由中国政法大学教师陈碧、赵宏、李红勃、罗翔共同发起，系凤凰网评论部特约原创栏目。

主编 | 萧轶