风声｜人口小县“大部制”改革，如何走出“缩编不减人”尴尬？

作者｜朱昌俊

特约媒体评论员

2020年以来，山西先后分两批推进了6个人口小县的机构改革试点。据《南方周末》报道，四年后，山西又有5个“人口小县”成为第三批改革试点县。

从目前给出的结果看，山西人口小县“大部制”改革的成效算是比较明显。如作为前两批试点县之一的浮山县，通过机构精简和职能融合，该县独立核算预算单位由改革前的124个压减到86个，2021年预算公用经费比2020年压减了283万元，降低了10.1%。

作为最近几年率先推进人口小县“大部制”改革的地区，山西的相关改革具有一定的样本价值和风向标意义。媒体在改革试点推进四周年的这一节点上进行复盘，也为我们的观察提供了更多的信息。

“大部制”改革最终成效尚待观察

改革开放以来，主要体现为由上至下的国家机构改革已经进行了多轮。与之前的相比，这一次以山西“人口小县”为代表的地方层面的机构改革试点，不仅是因应新一轮国家机构改革的需要，也表现出明显的地方内驱力。

这背后与两个现实原因相关：一，人口形势的变化。2022年开始，中国进入人口负增长阶段，各区域间的人口分化局面也日益显现。其中，县域人口向大城市集中的趋势更加明显，人口收缩的县城越来越多。二，在经济增速放缓的大背景下，县域经济活力和地方政府财力都面临更大压力。

也就是说，从响应人口变化，及降低行政成本压力的角度，地方层面有了更多动力去推进机构改革。

这方面，综合承受能力更低的人口小县，自然处于改革需求的最前端。中国到底有多少人口小县呢？据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，在纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万之间的县（市）有228个，10万以下的县（市）有206个。其中，又有90个袖珍县（市），常住人口在5万以下。也就是说，仅仅是按照10万人口以下的标准，需要改革的“人口小县”就超过200个。

因此，这一轮“主要是合并机构、精简人员，把原来职能相近的部门都合并起来”的人口小县“大部制”改革，不只是山西在推进，青海、内蒙古、湖南、安徽、甘肃、江西等多地，都有相关改革尝试。

但要指出的是，对这轮改革的成效的判断，可能还需要在一个更长的时间里，才会有一个更客观的答案。

一者，这类改革本身是一个持续推进的过程，“降本增效”效果的体现，需要时间。

比如，参加改革的某个小县，目前的人员经费“暂时省不了”，因为改革后部分部门出现了超编以及因职级调整带来的工资增长等问题。而“超编人员的消化需要时间，三五年的政策过渡期后，部分人员退休了，整体的编制才能符合改革的要求”。

二者，目前所强调的改革成效，主要体现在行政运行成本的降低上，但衡量机构改革的标准，行政运行成本的变化只是标准之一。甚至说，更重要的标准，其实还是要看整体的政府服务效能是否提高了。

比如，政府内部的运转效率如何变化，当地民众的“获得感”又是否增强了？如在养老、教育等各方面的民生服务需求都显著提升的今天，一些职能部门的合并和编制精简，是否会影响到相关公共服务的质量，就是一个不能不正视的问题。如果以降低财政压力为主要目的的“大部制”改革，最终是以牺牲行政服务效能为代价，很难说是真正的成功。

一句话，既要降低行政运行成本，又要提升政府服务水平，这两者如何兼顾，考验着改革的平衡力。

机构改革光靠地方为何不行？

目前，这轮人口小县的“大部制”改革，主要是单个县域内行政机构的合并和精简，但若从最大化降低行政成本的角度，还有一个步子更大的改革选项，即人口小县的直接合并，目前来看还有待破题。

如2021年全国“两会”期间，时任全国政协常委李冬玉提交了《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》提案，建议对人口规模低于10万的小县试点先行合并，以减少行政资源浪费。就实际情况看，在总人口负增长及人口区域布局分化加快的大背景下，人口小县的合并将是不得不为之的一步。而鉴于这类改革可能触动更大的既得利益，它的推动必须依赖于更高层面的统筹部署。

当然，即便是地方层面的机构合并和编制精简，究竟能够到达什么样的程度，取得怎样的成效，本身也与上下的改革联动和协调有直接关系。

事实上，据南方周末的调查，山西的改革试点县中，“上下不对口”的问题开始出现。如其中一个案例是：按照新一轮党和国家机构改革方案，某县在人口小县改革中划到政法委的信访局，将划到新成立的社会工作部。这意味着，还要继续进行新的调整。

这在过去，也是有前车之鉴的。2009年9月，广东省佛山市顺德区实施党政联动的“大部制”改革，某个部门在改革后同时涵盖了多个职能。最终出现了一个部门到了写各类汇报材料和年终总结时，必须对应14个省级部门分别写14份总结报告的尴尬。这直接导致了人手的增加：该部（局）秘书科的人手一度增加到9个，而一般部（局）的秘书科只有两三个人——人员精简的效果直接受影响。

由此可见，人口小县的机构改革，虽然地方上不乏动力，但同样是牵一发而动全身，既要有横向上的主动性，也离不开纵向上的协同支持。“上下”的协调性不足，势必增加改革的不确定性。

如何走出精简后再膨胀的“怪圈”？

囿于人口、经济发展阶段等各方面的变化，这轮行政机构改革在地方层面所引发的积极性，其实远不止体现在人口小县上。

一个具有代表性的案例是，上个月河南曾披露了一组颇为吸睛的数据：省直层面，除学校、医院外，事业单位精简60.7%，撤销科级和事业编制16名以下事业单位，以及“空壳单位”137个，事业编制精简46.9%；市县层面，纳入改革范围的事业机构精简44.3%，事业编制精简23%。

类似的看起来步子很大的机构改革，其实在多个省都存在，并且财力、人口等各方面看起来都更“充裕”的东部省份，也是如此。

但仔细观察会发现，其真正的“精简”力度，未必有数字表现出的那么明显。

其一，这类精简对象中，很多本身早就已是“空壳单位”，也就是说实际精简掉的编制数量，并没那么大；

其二，“缩编不等于减人”，比如，改革后收回的事业编制和机构限额，由市、县本级统筹使用，鼓励“减上补下、减县补乡”。即相当一部分编制的缩减并不等于是直接“消失”了，而是腾挪到基层等其他地方。

因此，若仅仅是从降低财政运行负担的角度，对这类机构改革的效果，可能也未必有想象中的那么乐观。甚至舆论不无担心，有些精简掉的编制，会否再度通过增加“编外人员”的方式来实现变相的扩充？

《南方周末》的报道中提到过一个案例：1990年代，财政自给率只有27%、需举债才能发工资的陕西省黄龙县率先开始改革，试图通过精简机构和人员的方式缓解财政压力。最终，该县撤并了党政事业单位58个，仅县直单位就减少了228个吃“财政饭”的人员。然而，几年后，不少机构又恢复了原样，财政供给人员甚至比改革前还增加了一千多人。

这种现象，并非孤例。正如中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯所指出的：通过改革降低政府行政成本，提高政府运行效率，这是党政机构管理永远要追求的目标。然而我们虽然经过多次改革，但过去很多改革都没有走出精简、膨胀、再精简再膨胀这个怪圈。

究其原因，还是因为机构改革无法回避行政理念和治理模式的问题。比如，政府与市场、社会的关系到底如何合理厘清？“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，该如何科学把握？

由此可见，这一轮包括人口小县在内的机构改革，到底能够走多远，产生多大的实际效果，最终能否走出某种循环，目前还难下定论。

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主编｜萧轶